AYM Norm Denetimi E.1976/35 K.1976/49

Resmi Gazete tarih/sayı:23.12.1976/15798

İtiraz yoluna başvuran : Danıştay Beşinci Dairesi.

İtirazın konusu : 1823 sayılı, 1974 yılı Bütçe Kanununa ekli (R) cetvelinde yeralan "351 - Gayrimenkul Kiraları" bölümünün Anayasa'nın 61., 92., ve 126. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istenmiştir.

I-

OLAY

Davacı

Bern Büyükelçisi vekili, yurt dışında sürekli görevle bulunan müvekkilinin

oturmasına ayrılan taşınmaz-mal için kira bedeli olarak ele geçen aylığının

1/8'nin kesildiğini, davalı Maliye Bakanlığına yapılan itirazların

reddedildiğini, öteki davalı Dışişleri Bakanlığınca kesintinin sürdürülmesi

için genelge yayımlandığını, bu işleme dayanak tutulan 1823 sayılı 1974 yılı

Bütçe Kanununa ekli (R) cetvelinde yeralan "351-Gayrimenkul Kiraları"

bölümünün Anayasa'nın 61., 92. ve 126. maddelerine aykırı olduğunu ileri

sürerek davalı Bakanlıklarca yapılan işlemlerin iptalini dava etmiştir.

Anayasa'ya aykırılık görüşünü ciddi bulan Danıştay Beşinci Dairesi 1823 sayılı

Bütçe Kanununun (R) cetvelinin "351-Gayrimenkul Kiraları", bölümünün

iptali isteğiyle Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

III-

YASA METİNLERİ

l- Dava Konusu Kanun Kuralı:

30/5/1974 günlü, 1823 sayılı "1974 yılı Bütçe Kanunu" nun iptali istenen (R) cetvelinin "351 - Gayrimenkul Kiralan" bölümü - 1/6/1974 günlü 14902 sayılı Resmi Gazete'deki metne göre şöyledir :

"351 - Gayrimenkul kiraları :

Taşınır

ve taşınmaz malların kira bedelleri ile 237 sayılı Taşıt Kanunu ve ekleri

gereğince makamlarına otomobil tahsis edilenlerin garaj kiraları; büyükelçilik,

elçilik, daimi delegelik, askeri temsilcilik, ataşelik, yardımcı delegelik ve

başkonsolosluk ikametgâh karşılığı ve otel kiraları; büyükelçilik ve

elçiliklerin nezdinde akredite bulundukları Devlet hükümetleri ile birlikte

yazlığa taşınmaları halinde muvakkaten tutulacak bilûmum otel, garaj ve eşya

kiraları; ev sahibi tarafından yaptırılıp da bina bedeline ilâve edilen tamirat

bedelleri, tutulacak binalar için verilecek komisyon, tellaliye ve belediye

vergi, resimleri; dış kuruluşlar için kiralanacak binalarda mahalli teamüllere

göre devir, tazminat ve garanti bedeli gibi ödemeleri Amerikan Askeri Heyeti

Başkanı ile kara,. hava, deniz grup başkanının ikâmetleri için Milli Savunma

Bakanlığınca mobilyalı veya mobilyasız olarak kiralanarak binalar ve bunların

sözleşmeleri gereğince ödenecek diğer giderleri bu kalemden karşılanır.

Dışişleri Bakanlığı kadrolarından atanan elçi, müsteşarlara, l inci sınıf orta elçi unvanını haiz daimi temsilci yardımcılarına ve kendilerine l inci sınıf orta elçi payesi verilen uzman müşavirlere 5/5/1969 tarihti 1173 sayılı Kanunun l inci maddesinin 4 üncü bendi uyarınca aynı Kanuna ek (1) ve (4) sayılı cetvellerde Maliye ve Ticaret Bakanlıklarına verilen kadrolardan atanan ve kendilerine birinci sınıf ortaelçi payesi verilen en az 2 nci dereceye haiz daimi temsilci yardımcılarına, hizmetin icapları gerektiriyorsa Dışişleri ve Maliye Bakanlıklarının mutabakatı ile tahsis edilen ikametgâh kiraları da bu kalemden karşılanır.

Yurt dışında sürekli görevle bulunan ve kendilerine Devletçe, ikametgâh temin edilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanununa tâbi personelin aylıklarının ele geçen miktarlarının 1/8 i her ay kira karşılığı olarak kesilir."

"Özel şartlar sebebiyle, Lagos ve Cakarta şehirlerinde görevli merkezden tayin olunmuş memurlar için, derece ve görevleriyle mütenasip olarak, Misyon Şefi tarafından kiralanacak konutların kiraları bu kalemlerden karşılanır."

2- Dayanılan Anayasa Kuralları:

Madde 61- (20/9/1971 günlü, 1488 sayılı Yasa ile değişik)

"Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi, resim ve harçlar ve benzeri mali yükümler ancak kanunla konulur.

Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kalmak, ölçü ve esaslara uygun olmak şartiyle, vergi, resim ve harçların muafiyet ve istisnalariyle nisbet ve hadlerine ilişkin hükümlerde değişiklik yapmaya Bakanlar Kurulu yetkili kılınabilir."

Madde 64- (20/9/1971 günlü, 1488 sayılı Yasa ile değişik)

"Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin Bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir.

Yetki veren kanunda çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin ve yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanun hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesi lâzımdır.

Bu kararnameler, Resmi Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmi Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın ve yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler, bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmi Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer.

Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle, düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler."

"Madde 92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür.

Millet Meclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve teklifler Cumhuriyet Senatosuna gönderilir.

Millet Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca, değişiklik yapılmadan kabul edilirse, bu metin kanunlaşır.

Cumhuriyet Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse. Millet Meclisinin bu değişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır.

Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse her iki meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Millet Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisince hazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır. Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olan madde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya başvurulur.

Millet Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senasunca da reddedilirse düşer. Millet Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif Cumhuriyet Senatosunca olduğu gibi veya değiştirilerek kabul edilirse Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosunun kabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni Millet Meclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif düşer; Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Milİet Meclisince değiştirilerek kabul edilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır.

Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu lâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur.

Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin kanunlaşabilmesi. Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur.

Cumhuriyet Senatosu, kendisine gönderilen bir metni, Millet Meclisi komisyonlarında ve genel kurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu süre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmıyan hallerde bir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmıyan metinler, Cumhuriyet Senatosunca Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır. Bu fıkrada belirtilen süreler Meclislerin tatili devamınca işlemez.

Yasama Meclislerinin ve mahalli idarelerin seçimleri ve siyasi partilerle ilgili tasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukardaki fıkralar hükümleri uygulanır. Ancak karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karma komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında görüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır."

"Madde 93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on gün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayınlanır."

"Madde 94- Genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren rapor, mali yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Bu tasarılar ve rapor otuzbeş milletvekiliyle onbeş Cumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu bir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üye verilmek şartıyla, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili gözönünde tutulur.

Karma Komisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin, Önce Cumhuriyet Senatosunda görüşülür ve en geç on gün içinde karara bağlanır.

Cumhuriyet Senatosunca kabul edilen metin, en geç bir hafta içinde yeniden görüşülmek üzere, karma komisyona verilir. Karma Komisyonun kabul ettiği son metin Millet Meclisinde görüşülür ve mali yılbaşına kadar karara bağlanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerinin genel kurullarında, Bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar."

"Madde 126- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun, kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."

IV-

İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 10/6/1976 gününde Kani Vrana, Şevket Müftügil, Ahmet Akar, Ziya Önel, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Sekip Çopuroğlu, Fahrettin UIuç, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Hasan Gürsel, Ahmet Salih Çebi, Adil Esmer, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısında; "Dosyada eksiklik olmadığından işin esasının incelenmesine, incelemenin sınırlandırılması gerekip gerekmeyeceği konusunun esasla birlikte düşünülmesine" karar verilmiştir.

V.

ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuran Mahkemenin gerekçesi, 1823 sayılı 1974 yılı Bütçe Kanununun iptali istenen hükümleri, dayanılan Anayasa ilkeleri, bunlara ilişkin gerekçeler ve başka yasama belgeleri, dava ile ilişkisi bulunan öteki METİNLER okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

l- İncelemenin sınırlandırılması sorunu :

Anayasa'ya aykırılık sorununun çözümü için önce iptali istenen hükümlerin kapsamı üzerinde durularak bunların niteliklerinin belirtilmesinde ve böylece davada uygulanacak kuralın saptanmasında yarar görülmüştür.

(R)

cetvelinin iptali istenen "351-Gayrimenkul Kiraları" bölümü dört fıkradan oluşmaktadır.

Birinci fıkrada; yurt içinde ve dışında kiralanan taşınır ve taşınmaz mallara ilişkin kira karşılıkları, bunların onarım bedelleri, komisyon tellaliye ve belediye vergi ve resimleri, dış kuruluşlara ait kiralarda yersel mevzuatın gerektirdiği ödemeler söz konusu edilmiştir.

İkinci fıkrada; belirli düzeydeki dış temsilciliklere atanan kişilerin ikametgâh kiralarının devletçe ödeneceği açıklanmıştır.

Üçüncü fıkra harcama ile ilgili olmayıp gelir sağlayıcı bir hükmü içermektedir. Bu fıkra aynen şöyledir: "Yurt dışında sürekli görevle bulunan ve kendilerine devletçe ikametgâh temin edilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel kanununa tabi personelin aylıklarının ele geçen miktarlarının 1/8 i her ay kira karşılığı olarak kesilir."

Dördüncü fıkrada ise, Lagos ve Jagorta şehirlerinde oturan personelimiz için kimi koşullar çerçevesinde tutulacak konutların kiralarına ilişkin harcamalar söz konusu edilmiştir.

Danıştay'daki

dava; davacının eline geçen aylığın 1/8 inin kira karşılığı olarak kesilmesi

işleminin iptali isteminden ibaret bulunduğuna göre, uyuşmazlık, maddenin

birinci, ikinci ve dördüncü fıkralarının uygulanmasından doğmamaktadır. Yurt

dışında sürekli görev yapmakta olan davacı, kendine ayrılan konut için

aylığından kira parası kesilmemesini istemektedir. Davalı idare ise, maddenin

üçüncü fıkrasında yer alan hükme dayanarak kanun dışı bir işlem yapmadığım

savunmaktadır. Şu halde taraflar arasında uyuşmazlığı üçüncü fıkra hükmünün

uygulanması oluşturmakta, davacı ise bu hükmün Anayasa'ya aykırılığını ileri

sürmektedir. Böyle olunca esasa ilişkin incelemenin, 1974 yılı Bütçe Kanununa

bağlı (R) cetvelinin Danıştayca tümünün iptali istenen "351-Gayrimenkul

Kiraları" bölümünün üçüncü fıkrası üzerinde yapılması, birinci, ikinci ve

dördüncü fıkraların davada uygulama olanağı bulunmadığından, bu fıkralara

yöneltilen iptal isteminin de mahkemenin yetkisizliği nedeniyle ret edilmesi

gerekmektedir.

2- Anayasa'nın 61. maddesine aykırılık sorunu:

Davacıdan

oturduğu konutun kira parasının Bütçe Kanununa konulan bir hüküm ile istenip

istenemeyeceği sorununa gelince: konu, niteliği bakımından bütçe kanunlarından

ayrı bir yasa ile düzenlenmesi gerekli bir alanı ilgilendirmektedir. Böyle bir

yasaya dayanmayan bu çeşit bir gelirin Bütçe Kanununa konulan bir hükümle

istenmesine olanak yoktur. Davacıdan yerine getirilmesi istenen edim,

Anayasa'nın 61. maddesinde sözü edilen vergi, resim, harç ve benzeri nitelikte

mali bir yükümlülük olmayıp, kişisel yönü olan, fakat yükümlenilen kamu hizmeti

gerekleriyle bir arada düşünülmesi zorunluğu bulunan bir istemi kapsamaktadır.

Bu nedenle istem, 61. maddenin konusunu oluşturan mali bir yükümlülük değildir.

Böyle olunca itiraz yoluna başvuran mahkemenin, Anayasa'nın 61. maddesine

dayanarak ileri sürdüğü aykırılık savının kabulüne olanak bulunmamaktadır.

3- Anayasa'nın 64. maddesine aykırılık sorunu:

Devletçe

gerekli görülen yerlerde memur konutları yaptırma yetkisini veren 22/7/1944

günlü, 4626 sayılı Yasanın, yurt içinde uygulanmak üzere kabul edildiği, bu

yasanın bütün hükümlerinin bir arada incelenmemesinden anlaşılmaktadır. Dış

memleketlerde sürekli görev yapan temsilcilerimize ayrılan konutların kira

paralarının kendilerinden alınmasını düzenleyen bir yasa kuralı yoktur. Bu

konuda yasal bir düzenleme yapılmadığı halde, Türkiye Büyük Millet Meclisince;

sadece Bütçe Kanun ve tasarılarını görüşmek ve kabul etmek yetkisi kullanılmak

ve Bütçe Kanun tasarılarının kanunlaştırılmasındaki yöntemler uygulanmak

suretiyle çıkarılan 1823 sayılı 1974 yılı Bütçe Kanunu, Öteki yasalar yerine

geçerek kurallar koymuş ve böylece Anayasa'nın 64. maddesine aykırı bir durum

meydana getirmiş bulunmaktadır.

4- Anayasa'nın 92. ve 93. maddelerine aykırılık sorunu:

Kanun

tasarı ve teklifleriyle Bütçe Kanunu taşanlarının Türkiye Büyük Millet

Meclisinde görüşülüp kabul edilmeleri ve yasa niteliğini kazanmaları Anayasa'da

ayrı ayrı yöntem ve kurallara bağlanmıştır. Kanun tasarı ve tekliflerinin önce

Millet Meclisinde, sonra da Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi,

şayet yasama meclislerinde değişik sonuçlara varılmış ise, o zaman her iki

meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden oluşan karma

komisyonda görüşüldükten sonra işin Millet Meclisinde kesin sonuca bağlanması,

Anayasa'nın 92. maddesince öngörülmüştür. Cumhuriyet Senatosundaki oylama

sonuçlarının Millet Meclisindeki son oylamada hangi etkileri meydana getireceği

yine bu maddede belirtilmiştir. Öte yandan Cumhurbaşkanının, yayımlanmak üzere

kendisine gelen kanunlardan çeşitli nedenlerle uygun görmediklerini bir daha

görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderme yetkisi de,

Anayasa'nın 93. maddesinde düzenlenmiştir.

Bütçe

tasarılarına gelince; bunların kanunlaşma yöntemi Anayasa'nın 94. maddesinde

gösterilmiştir. Bütçe Kanun tasarıları önce otuzbeş milletvekili ve onbeş

Cumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu elli kişilik bir komisyonda görüşülür. Bu

komisyonun kuruluşunda iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üyelik

verilmek şartiyle, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre

temsili gözönünde tutulur. Bütçe tasarıları önce Karma Komisyonda, sonra

Cumhuriyet Senatosunda görüşülür. Cumhuriyet Senatosundan geçen metin önce

Karma Komisyonda, sonra da Millet Meclisinde görüşülmek suretiyle kanunlaşır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerin genel kurullarında, Bakanlık

ve Daire bütçeleriyle katma bütçeler üzerindeki düşüncelerini, ancak her bütçenin

tümünün görüşülmesi sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,

üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Üyeler Bütçe

Kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya

belli gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.

Görülüyor ki, Bütçelerin görüşülmesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri ve dolayısiyle de meclisler öteki kanun tasarı ve tekliflerinde olduğu gibi tam bir serbestlik içinde değildirler, bir takım sınırlamalara bağlıdırlar. Bundan başka Anayasa'nın 93. maddesinin Cumhurbaşkanına tanıdığı, bir daha görüşülmek üzere kanunları Büyük Millet Meclisine gönderme yetkisinin Bütçe Kanunları için işlemediğini de belirtmek yerinde olacaktır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, kanun tasarı ve teklifleriyle Bütçe Kanunu tasarısının, görüşülmesi, kanunlaşması konularındaki yöntemler birbirinden aykırıdır. Bir kanuna konu olabilecek işlerin, Bütçe Kanunlarının bağlı olduğu yöntemlere göre kanunlaştırılmasına olanak yoktur. Böyle bir halde Anayasa'ya aykırılık sorunu ortaya çıkacaktır. 1823 sayılı 1974 yılı Bütçe Kanununa bağlı (R) cetvelinin "351 - Gayrimenkul Kiraları" bölümünün üçüncü fıkrasındaki hükme ancak ayrı bir kanunda yer verilebilir. Anayasa'nın 92. ve 93. maddeleri gereğince düzenlenmiş bir yasa hükmü bulunmadıkça Bütçe Kanunlarına bu yolda bir hüküm konulamaz.

Bu nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 92. ve 93. maddelerine aykırı bulunmaktadır.

5- Anayasa'nın 126. maddesine aykırılık sorunu :

Anayasa'nın "Bütçe" kenar başlığını taşıyan 126. maddesinin son fıkrasının ikinci tümcesinde "Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir. Burada önce sözü geçen "Bütçe ile ilgili hüküm" deyiminin içeriği ve neyi amaçladığı yeterince açıklığa kavuşturulduktan sonra, iptali istenen hükümle karşılaştırılarak bunun bütçe ile ilgili olup olmadığı ve bu nedenle Bütçe Kanununda yer alıp alamayacağı araştırılacaktır.

Anayasa

tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında kural üzerinde yapılan

değişiklik, konuyu gereği gibi aydınlatacak niteliktedir. Tasarıda bu kural

(Madde 125) "Bütçe Kanununa mali hükümler dışında hiçbir hüküm

konulamaz" biçiminde iken, Temsilciler Meclisindeki birinci görüşme sırasında

bir üye "mali hükümler" deyimi üzerinde durarak, amaçlanan

sınırlamanın Bütçe ile ilgili olması gerektiğini belirtmiş ve "mali

hükümler" deyiminin bu amacı sağlamadığını, bu nedenle Komisyonun bir

açıklamada bulunmasını istemiştir. Komisyon böyle bir açıklama yoluna gitmeden

öteki öneri ve görüşleri de gözönünde bulundurarak maddeyi yeniden düzenlemek

üzere geri almış, getirilen yeni düzenlemede "mali hükümler" deyimi

çıkartılarak yerine "Bütçe ile ilgili hükümler" deyimi konmuş ve

madde Temsilciler Meclisinde görüşülerek son haliyle kabul edilmiştir. Bu

açıklamadan anlaşılmaktadır ki, maddenin son fıkrasında yeralan "Bütçe ile

ilgili hükümler" deyimini mali nitelikte hüküm anlamına değil, bütçenin

uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya kanun konusu olabilecek

yeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında, açıklayıcı nitelikte hükümler olarak

düşünmek zorunludur.

Şu

konunun da açıklığa kavuşturulmasında yarar vardır. Bir kanun kuralının

bütçeden harcamayı gerektirir veya bütçeye gelir getirir nitelikte bulunması,

onun 126. maddede öngörüldüğü gibi "Bütçe ile ilgili hükümler" den

sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen her kanunda harcamalara yol açabilecek

bir veya birçok hüküm bulunabilir. Bu tür hükümlerin bulunması nedeniyle, söz

gelimi, tarım, orman, eğitim, savunma, sağlık ve benzeri kamu hizmetleri

alanlarına ilişkin pek çok kanunun ve tüm vergi kanunlarının "Bütçe ile

ilgili" sayılmalarına ve Bütçe Kanunlarına konulacak hükümlerle bu

alanlarda öteki kanunlar kapsamına girmesi gereken kurallar getirilmesine,

kanunlarda değişiklik yapılması hatta kimi hükümlerin yürürlükten kaldırılması

girişimlerinin ortaya çıkmasına yol açabilecektir. Oysa kanunlar; bütçenin

yapısı ve uygulanması yöntemleri ile ilişkisi bulunmayan, yasa koyucunun başka

bir erek doğrultusunda ve bütçelerden tüm değişik yöntemlerle oluşturduğu

genel, nesnel ve sürekli düzenlemelere ilişkin yasama belgeleridir. "Bütçe

ile ilgili hükümler" deyimine dayanarak bir kanunun gider veya gelirle

ilgili kurallarının bütçe kanunları ile değiştirilebileceği, kaldırılabileceği

veya bunlara yeni hükümler eklenebileceği yolunda bir görüş ve uygulama;

Anayasa'nın 92. ve 93. maddelerini, bu tür kanunlar bakımından, işlemez duruma

sokar ve özelliği nedeniyle yalnız bütçe düzenlemelerine ilişkin 94. maddeye,

Anayasa koyucunun ereğine aykırı bir genişlik ve genellik kazandırır. Oysa

Anayasa'nın 126. maddesinde geçen kuralın tek amacının, bütçe kanunlarını,

bütçe yapısına aykırı hükümlerden ayıklamak, uyumlu ve sistemli bir düzenleme

ile bu kanunlarda gerçek anlamda bütçe kavramı dışında kalan konulara yer

vermemek olduğunda kuşku yoktur.

İtiraz konusu hüküm, dış temsilciliklere atanan görevlilere ayrılan konutların kira parasının aylıklardan kesilmesini öngörmektedir. Bütçe Kanunları ise; kanun veya sözleşmelerle belirli kaynaklardan toplanması tahmin edilen devlet gelirlerini gösteren ve bunların hangi hizmetlere ne miktarlarda ödenmeleri gerekeceğini onayan yasama belgeleridir. Bu durum karşısında, iptali istenen hükümle yaratılan gelir kaynağının "Bütçe ile ilgili hüküm" sayılarak bütçe kanuniyle düzenlenmesine olanak yoktur. Bu nedenle 1823 sayılı, 1974 yılı Bütçe Kanununun (R) cetveline bağlı "351 - Gayrimenkul Kiralan" bölümünün üçüncü fıkrasında yeralan hüküm, Anayasa'nın 126. maddesine de aykırıdır.

O. Akçakayalıoğlu

Üye

Ahmet

H. Boyacıoğlu