AYM Norm Denetimi E.1980/42 K.1981/5

Resmi Gazete tarih/sayı:2.4.1981/17298

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Sandıklı Tapulama Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU

28/6/1966 günlü, 766 sayılı " Tapulama Kanunu" nun 75. maddesinin beşinci fıkrası ile 29/2/1980 günlü, 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. maddesinin (a), (d) ve (e) fıkraları hükümlerinin, Anayasa'nın 12. ve 42. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir.

I - OLAY .-

İtirazcı mahkeme, 766 sayılı Tapulama Yasası hükümlerine göre,

dosyaları tamamlanan işlerin ilk duruşmasının birlik mahallinde açılmasının

zorunlu olduğunu, bu oturumda hüküm verme olanağı bulunmayan durumlarda,

sonraki oturumların bölge merkezinde yapılacağını, bu evrede yerine getirilmesi

gereken keşiflerde, adliye mahkemelerindeki usul kurallarının uygulanmasına

karşın, görevli hâkime, zabıtkâtibine ve mübaşire, 766 sayılı Tapulama

Yasasının 75. maddesi ile 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli

cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. maddesinin (a), (d) ve (e) fıkraları

gereğince belirlenen yevmiyelerin tazminat olarak ödendiğini, oysa aynı işi

yapan adliye mahkemelerindeki hâkimlerin, 492 sayılı Harçlar Yasasının 7/6/1979

günlü, 2244 sayılı Yasa ile değişik 34. maddesine göre daha çok yol tazminatı

aldıklarını, bu durumun eşitsizlik yarattığını ve " Angarya yasaktır"

ilkesini Tapulama hâkimi, zabıtkâtibi ve mübaşiri aleyhine bozduğunu, bu

nedenle 766 sayılı Tapulama Yasasının 75/5. maddesi ile 2298 sayılı 1980 Yılı

Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı 3 sayılı cetvelin 1. maddesinin

(a), (d) ve (e) fıkralarının; Anayasa'nın 12. ve 42. maddelerine aykırı

olduğunu kendiliğinden ileri sürerek, anılan hükümlerin iptali istemiyle

Anayasa Mahkemesi' ne başvurmuştur.

III - METİNLER

A - İtiraz konusu hükümleri de içeren yasa maddeleri :

l - 28/6/1966 günlü, 766 sayılı Tapulama Yasası'nın 75. maddesi şöyledir :

" Madde 75 - Tapulama Mahkemelerinde ve 51 inci madde uyarınca devredilen dâvalar hakkında mahallî asliye mahkemelerinde itiraz ve dâvaların gerektirdiği zarurî masraflar, haksız çıkan tarafa yükletilmek üzere, bütçeye konulan ödenekten harcanır.

Birden fazla dava için yapılan masraflar; ihtilaflı parsellerin sayısı ile orantılı olmak üzere paylaştırılır. Dâvada taraflar kısmen haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa, bu masraflar takdir edilecek oran içinde taraflara yükletilir.

Birliklerde ilk duruşma oturumu, ödenek bulunmaması gibi sebepler yüzünden açılamıyor veyahut gayrimenkul üzerinde keşif ve tatbikat gibi işlemler mahkemece re'sen lüzumlu görülmüş olduğu halde aynı sebepler yüzünden yapılamıyorsa, tarafların, hâkim ve diğer görevlilerin yevmiyelerini, keşif ve tatbikatın gerektirdiği sair giderleri vermeleri ve mûtat aracı da sağlamaları halinde, ilk duruşma oturumu açılabilir ve arazi üzerinde gerekli görülen sair işlemler yerinde yapılabilir.

Bu halde yapılan işlemlerin masrafı, davada haksız çıkan tarafa yükletilir. Taraflar kısmen haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa oranları takdir ve tâyin edilerek ilâmda gösterilir.

Tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin bu kanun gereğince birliklerde yapacakları oturum, keşif ve tatbikatlarda 6245 sayılı Harcırah Kanununun 50 nci maddesine göre Bütçe Kanunu ile tesbit edilecek cetvellerde belirtilen yevmiyeleri, tazminat olarak ödenir.

Tapulama mahkemesinin kararlarına karşı kanun yollarına başvuran taraf, posta ve tebliğ masraflarını ödemekle zorunludur."

2 - 29/2/1980 günlü, 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvel şöyledir:

" (3) SAYILI CETVEL

l - 50 nci maddenin 3 numaralı bendinde gösterilen Tapu Kadastro personeli ile 766 sayılı Kanunun 75 inci maddesinde yazılı Tapulama Hâkimi ve diğer personel :

Günlük

Tazminat

Miktarı

(Lira)

B -İlgili yasa hükmü :

492 sayılı Harçlar Yasasının 7/6/1979 günlü, 2244 sayılı Yasa ile değişik 34. maddesi şöyledir :

" Madde 34 - Tebliğden başka bir işlem yapmak için makamından uzaklaşma durumunda olan hâkimler, Cumhuriyet savcıları ve icra, iflâs memurları ile yardımcılarına, adlî tabiplere, adliye başkâtipleri ile başkâtip yardımcılarına, kâtiplere, mübaşirlere ve hizmetlilere yol giderlerinden başka aşağıdaki miktarda yol tazminatı verilir :

1 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren iş, mahkemenin bulunduğu belediye sınırları içinde ise, her iş için, l inci derece devlet memurunun aldığı geçici görev yolluğunun 1/2'si,

2 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren iş, mahkemenin bulunduğu belediye sınırları dışında ise, her iş için, l inci derece devlet memurunun aldığı geçici görev yolluğunun 2/3'ü,

3 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren işlerin bir kısmı mahkemenin bulunduğu belediye sınırları içinde, bir kısmı dışında ise, belediye sınırları içinde olan her iş için, l inci bent hükmü, belediye sınırları dışında olan her iş için, 2 nci bent hükmü uygulanır.

Daireden uzaklaşmayı gerektiren birden fazla iş olursa, mümkün oldukça işler aynı günde yapılır. İş bir günde tamamlanamadığı takdirde hergün için bir iş üzerinden ve yukarıdaki bentler gereğince tazminat verilir.

Görülen işler birden fazla ise, ilgililerden alınacak yol giderleri uzaklık ile, yol tazminatı ise yukarıdaki bentler esasları ile orantılı şekilde bölünerek hesaplanır. Adliye başkâtipleri ile başkâtip yardımcıları ve kâtipler için bu miktarın 2/3'ü mübaşirler ve hizmetliler için 1/2'si ödenir.

Yol giderleri ile tazminat, ilgili kişiler tarafından işin yapılmasından önce, emaneten makbuz mukabilinde vezneye yatırılarak ilgili deftere işlenip keşif ve işlem sonunda yapılan harcama bir tutanakla belgelenerek kalanı ilgili kişiye geri verilir."

C - Dayanılan Anayasa kuralları :

" Madde 12 - Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din ve mezhep ayırımı gözetilmeksizin, kanun önünde eşittir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz."

" Madde 42 - Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir.

Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için, sosyal, iktisadî ve malî tedbirlerle çalışanları korur ve çalışmayı destekler; işsizliği önleyici tedbirleri alır.

Angarya yasaktır.

Memleket ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda vatandaşlık ödevi niteliği alan beden veya fikir çalışmalarının şekil ve şartları, demokratik esaslara uygun olarak kanunla düzenlenir.

IV - İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca Şevket Müftügil, Ahmet H. Boyacıoğlu, Rüştü Aral, Ahmet Salih Çebi, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Kenan Terzioğlu, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, İhsan N. Tanyıldız, Bülent Olçay ve Yekta Güngör Özden'in katılmalarıyle 3/6/1980 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; " Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlamaya gerek olup olmadığı yönünden esasın incelenmesi sırasında ele alınarak karara bağlanmasına oybirliğiyle" karar verilmiştir.

V - ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, iptali istenen ve konu ile ilgili bulunan yasa hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilişkili yasama belgeleri ve öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

l - İncelemenin sınırlandırılması sorunu :

Davada uygulanacak yasa hükümlerinin belirlenmesi ve Anayasaya aykırılıkları nedeniyle iptali yolundaki itirazın incelenmesi ve böylece uygulanacak yasa hükümleri hakkındaki Anayasa'ya aykırılık sorununun çözümü için önce iptali istenen hükümlerin kapsamı üzerinde durularak bunların niteliklerinin belirtilmesi, ilk inceleme kararı uyarınca, davada uygulanacak kuralın saptanması itiraz konusu yapılan yasa hükümlerinin sınırlandırılmasına yer olup olmadığının karara bağlanması gerekmektedir.

766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrası

Tapulama hâkimi ve diğer görevlilerden söz etmektedir. Ayrıca bu Yasanın Geçici

6. maddesinde de, Tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin 75 inci maddede

gösterilen tazminatlarının... 1986 yılı Bütçe Kanununun (H) cetveline bağlı (3)

numaralı cetveli ile ilgili olarak Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü için

konulmuş bulunan ödenekten karşılanacağı hükmü yer almış bulunmaktadır. Bu

hükümlere göre, davada 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Kanunu'nun (H) işaretli

cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. maddesinin Tapulama hâkimi ile ilgili

(a) fıkrası ile diğer memurlarla ilgili (d) fıkrasının zabıtkâtibi, yardımcı

sınıf personeli içeren (e) fıkrasının da mübaşir açısından bu davada

uygulanacak yasa hükümleri olduğu ve incelemenin bu biçimde bir sırlandırılmaya

tâbi tutularak yapılması gerekmektedir.

2 - İptali istenen hükümlerin niteliği :

İptal konusu hükümlerin niteliğini saptamadan önce tapulama işleminin özelliğini belirtmekte yarar vardır :

İstatistikler, il ve ilçelerin merkez belediye sınırları dışında

bulunan taşınmazların yaklaşık % 60'ının tapusuz olduğunu ortaya koymaktadır.

Bu durum kişiler arasındaki uyuşmazlıkların artmasına ve toplumsal düzenin

bozulmasına, bunun yanında tarımsal üretimin gelişememesine de neden

olduğundan, Yasa Koyucu, Türk Medenî Yasasının öngördüğü sağlıklı ve eksiksiz

kadastro planlarının ve tapu sicillerinin tez elden yapılmasını zorunlu bularak

Tapulama Yasasını düzenlemiştir. Bu yasanın amacı, gerçek mal sahipleri adına,

doğru olarak, haritan sicil düzenlemektir. Öte yandan, bu yasanın

uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların çözümü, Tapulama hâkimine görev alarak

verilmiştir. Hâkimin kararı sicilin düzenlenmesine esas Anacağından, Tapulama

hâkiminin durumu, adliye mahkemelerine gelen başka işler karşısındaki öteki

hâkimlerin durumu ile bir tutulamaz. Genel mahkemede davacı, savını ispatlamak

zorundadır. İleri sürdüğü sav ispatlanmışsa hâkimin kararı karşı tarafın hukukî

durumunda değişiklik yaratır; dava ispatlanmamışsa red olunur ve hukuksal durum

olduğu gibi korunur. Oysa Tapulama hâkimi yalnız hukuksal durumu korumakla

görevli değildir; vereceği karar sicili oluşturacaktır. Tapulama Yasası'nın

amacı da, tescili gereken bütün taşınmazların sicilini kurmak olduğundan,

hâkim, itirazlı işlerin ilk oturumunu birlik merkezinde açmak zorundadır.

Taşınmazlara ilişkin davalarda yerinde keşif yapmak ve bilirkişi dinlemek

zorunludur. Mahkeme, davayı ya da itirazlı işleri, kendiliğinden yürütecek,

tarafların iddia ve savunması ile bağlı olmaksızın araştırma yaparak, bu işler

için zorunlu yargılama giderlerini Hazineye ödettirerek ve geniş takdir yetkisini

de kullanarak varacağı kanıya göre; taşınmazın gerçek hak sahibi adına

tesciline karar verecektir. İşin niteliğinden kaynaklanan bu değişik durumu

gözönünde tutan Yasa koyucu, yerine getirilmesi gereken çalışmanın önemini ve

özelliğini, Devlete yükleyeceği parasal yönünü de gözönüne alarak, tapulama

hâkimi ile bu mahkemenin kâtip ve mübaşirine, diğer mahkeme hâkim, kâtip ve

mübaşirinden farklı bir gündelik vermeyi gerekli bulmuştur.

İptali istenen hükümlerin niteliğine gelince:

766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrasına

göre; tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin bu yasa gereğince birliklerde

yapacakları ilk oturum, keşif ve uygulamalar için, 6245 sayılı Harcırah

Yasasının 50. maddesi uyarınca Bütçe Yasalarında yer alan cetvellerde

belirtilen gündelikler " tazminat" olarak ödenecektir. Ekonomik

koşulların ve fiyatların her yıl değişebileceğini gözönünde tutan Yasa Koyucu,

tapulama mahkemesinin hâkimi, zabıtkâtibi ve mübaşirine ödenecek gündeliklerin

Bütçe Yasasında yer alacak cetvellerde belirtilmesini uygun bulmuştur. 492

sayılı Harçlar Yasası, uygulanması Bütçe Yasası gibi süreye bağlanmış bir yasa

değildir. Bu nedenle sözü edilen yasa, Yasa Koyucu tarafından her yıl değil,

gerekli görüldükçe değiştirilebilecektir. Nitekim 492 sayılı Harçlar Yasası da,

2/7/1964 yılında kabul edilmesine karşın, 34. maddesi, uzun bir süre geçtikten

sonra 7/6/1979 günlü, 2244 sayılı Yasa ile değiştirilerek bugünkü biçimini

almıştır.

3 - Anayasaya aykırılık sorununun incelenmesi : a) Anayasa'nın 12. maddesi yönünden inceleme :

Anayasa'nın 12. maddesi, kişilere, yasa karşısında dillerine, ırklarına, cinsiyetlerine, siyasal düşüncelerine, felsefî inançlarına, dinlerine ve mezheplerine göre ayrı davranılmasını, kişiye veya topluluklardan bir bölümüne, ötekilerden daha geniş hak ve yetkiler tanınmasını yasaklamak yoluyla yasa önünde eşitlik ilkesinin sağlanması ereğini gütmektedir. Yasa önünde eşitlik kavramı, herkesin her yönden, her zaman aynı kurallara bağlı tutulmaları zorunluluğu anlamına gelmez. Kimi kişilerin başka kurallara bağlı tutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise, bu durumun, yasa karşısında eşitlik ilkesine terslik yarattığından söz edilemez.

İtiraz konusu 766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin

beşinci fıkrası ve 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline

bağlı (3) sayılı cetvelin 1. maddesinin (a), (d) ve (e) fıkralarında gündelik

olarak ödenecek miktarlar saptanmıştır. Geçici görevler dolayısiyle memurlara

ödenecek gündelikler, kurumlarınca ödendiği halde 492 sayılı Harçlar Yasasının

değişik 34. maddesi uyarınca ilgililerce, işin yapılmasından önce vezneye

yatırılır, keşif ve işlemden sonra da harcama tutanaklarıyla belgelenerek

artanı ilgiliye geri verilir. Günlük tazminatın bölünerek ödenmesi söz konusu

değildir. Birden çok iş varsa, her iş için ayrı tazminat ödenir. Bütçe

Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvele göre ödenecek

gündeliklerde ise bir gün geçirenler tam gündelik alabilir. Aksi halde

gündelikten kesinti yapılır. Böylece yol tazminatı ile harcırah gündeliği,

nitelik bakımından birbirinden ayrı olduğu gibi, bunların ödeme koşullarında da

benzerlik yoktur.

Şu noktaya da değinmekte yarar vardır: Bütçe Yasası ile belirlenmiş gündeliğin, günün koşullarına uymamasını Anayasa'ya aykırılık nedeni saymaya olanak yoktur. Yasa Koyucu, her zaman koşulları değerlendirerek ve malî kaynaklarının yeterliğini de gözönüne alarak yasal düzenlemede değişiklik yapabilir.

Yeri gelmişken şunun da belirtilmesinde zorunluluk duyulmuştur :

Yasaların Anayasa'ya uygunluğunun denetlenmesinde, iptali istenen hükmün öteki

yasalara karşı olan durumunun, onlarla çelişir veya çelişmez nitelikte oluşunun

değil, Anayasa ilkelerine ve bu ilkelerin dayandığı hukuk kurallarına uygunluk

gösterip göstermediğinin araştırılması gerekir. Konusu yönünden, 492 sayılı

Harçlar Yasası genel, 766 sayılı Tapulama Yasası ise özel yasa durumundadır.

Anayasa Mahkemesi'nin, özel bir yasaya konu olmuş kimi hükümleri ortadan

kaldırmak yolu ile o yasaya bağlı olanları genel yasa kapsamına alma, daha açık

anlatımla bu gibiler için yasal kural oluşturacak biçimde karar verme

yetkisinin bulunmadığında duraksamaya yer yoktur.

Böylece, gündeliğin ayrı bir düzenleme konusu yapılması, bu harcamanın niteliği ve ödeme koşullarının yol tazminatından ayrı oluşu gibi haklı nedenlere dayanmaktadır. Haklı nedenlerle yapılan ayrı düzenlemede ise, yasa önünde eşitlik ilkesine ayrılıktan söz edilemez.

b) Anayasa'nın 42. maddesi yönünden inceleme :

Mahkeme itirazında; tapulama hâkimi, zabıtkâtibi ve mübaşirinin adliye mahkemesi hâkimi, zabıtkâtibi ve mübaşirinden daha güç koşullarda görevlerini yürüttükleri halde, 1980 yılı Bütçe Yasasında daha az gündelik saptandığı, bu suretle " Angarya yasaktır" ilkesini tapulama mahkemesi personeli aleyhine bozduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın 42. maddesindeki " Angarya yasaktır." kuralı madde kenar başlığından da anlaşılacağı üzere " çalışma hakkı ve ödevi" ile ilgilidir. Bu maddede çalışma bir hak ve ödev olarak herkese tanınmış, çalışanların Devlet tarafından destekleneceği hükme bağlanmış ve angarya yasaklanmıştır.

Anayasa Mahkemesi'nin kararlarında da açıklandığı üzere, angarya, bir maldan veya bir kişinin çalışmasından karşılıksız yararlanma olduğuna göre, yargılama işlerinde, görevlilerin çalışmalarından bu biçimde söz edilmesine olanak yoktur. Çünkü, iptali istenen Yasa hükümlerinde, görevlilerin çalışmalarına karşılık kendilerine verilecek ücretler ve bunların hâkediliş ve ödenmelerine ilişkin düzenlemeler yer almıştır.

Genel olarak bir ilgisi bulunmamakla birlikte, Tapulama Yasasında, yargılama çalışmalarında akçalı haklar için para ödenmesini önleyen bir hüküm yer almadığına göre, Anayasa' nın 42. maddesine aykırılıktan da sözetme olanağı yoktur.

Ayrıca; Anayasa'nın " Bütçe" kenar başlığını taşıyan 126. maddesi son fıkrasının ikinci tümcesinde " Bütçe yasasına bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir. Maddenin son fıkrasında yeralan " Bütçe ile ilgili hükümler" deyimini malî nitelikte hüküm anlamına değil, bütçenin uygulaması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında, açıklayıcı nitelikte hükümler olarak düşünmek zorunludur. (Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi Sayı: 14, Sahife : 237, 10/6/1976 günlü, Esas : 1976/23, Karar : 1976/33 yine Sahife : 341, 21/10/1976 günlü, Esas : 1976/35, Karar: 1976/49 sayılı kararlar)

2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasası'nın (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin (a), (d) ve (e) fıkralarında yer alan hükümler, yürürlükteki yasaların bütçelerde saptanmasını öngördükleri günlük tazminat miktarlarının belirtilmesinden ibaret olduklarından, Anayasa'ya aykırı bir nitelik taşıdığı düşünülemez.

Sonuç olarak, itiraz konusu edilen hükümlerin Anayasa'nın koyduğu ilkelere ve buyurucu kurallarına aykırı bir yönü bulunmadığından itirazın reddine karar verilmelidir.

90 Başkan Şevket Müftügil Başkanvekili Ahmet H. Boyacıoğlu Üye Ahmet Salih Çebi Üye Ahmet Zeyneloğlu Üye Adil Esmer Üye Hakkı Müderrisoğlu Üye Nihat O. Akçakayalıoğlu Üye Nahit Saçlıoğlu Üye Hüseyin Karamüstantikoğlu Üye Kenan Terzioğlu Üye Orhan Onar Üye Necdet Darıcıoğlu Üye İhsan N. Tanyıldız Üye Yılmaz Efendioğlu Üye Yekta Güngör Özden