AYM Norm Denetimi E.1993/34 K.1993/33

Büyük Millet Meclisi Grubu adına Grup Başkanı A. Mesut YILMAZ.

İPTAL DAVASININ KONUSU

14.9.1993 gün ve 21698 Sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın 2., 35., 48., 91. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A. İptali İstenilen Kurallar

503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname":

4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki cetvellerin, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü bölümünde değişiklik yapılması; 24/6/1993 tarihli ve 3911 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca 20/8/1993 tarihinde kararlaştırılmıştır.

MADDE 1- 9/7/1945 tarih ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununun 3 üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Genel Müdürlük Kuruluşu

Madde 3- Genel Müdürlük Kuruluşu, Genel Müdür ve beş Genel Müdür Yardımcısı ile merkez ve taşra teşkilatından oluşur."

Madde 2- 9/7/1945 ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununun 6 ncı maddesine aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.

"Kurum taşra teşkilatında Bölge Müdürlükleri emrinde teftiş, kontrol ve denetleme yetkisini haiz sigorta müfettişi ve sigorta müfettiş yardımcıları istihdam eder.

Sigorta müfettiş yardımcılığına atanabilmek için, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde sayılan şartlara ek olarak;

a) Hukuk, Siyasal Bilgiler, İktisat, İşletme ve İktisadî ve İdarî Bilimler Fakültelerinden veya öğrenim itibariyle bunlara denkliği kabul edilen yurt içi ve yurt dışındaki dört yıl süreli fakülte veya yüksek okullardan birini bitirmiş olmak,

b) Açılacak yarışma ve yeterlilik sınavında başarılı olmak,

c) Sınavın yapıldığı tarihte 30 yaşından gün almamış olmak,

şarttır.

Sigorta müfettiş yardımcılığında en az üç yıl çalışmak ve olumlu sicil almak kaydıyla açılacak yeterlilik sınavında başarı gösterenler sigorta müfettişi ünvanını alırlar.

Bu sınavda başarısız olan sigorta müfettiş yardımcıları, yeniden yeterlilik sınavına alınmazlar. Bu sınavı kazanamayanlar ile haklı bir sebebi olmaksızın sınava katılmayanların sigorta müfettiş yardımcılığı görevlerine son verilir ve Kurumda durumlarına uygun başka kadrolara atanırlar.

Sigorta müfettişliği ve sigorta müfettiş yardımcılığıyla ilgili usul ve esaslar ile bunların eğitime tabi tutulması, seçilme esasları ve diğer hususlar bir yönetmelikle düzenlenir."

MADDE 3- 9/7/1945 tarih ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununun 17 nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Ek Ödeme

Madde 17- Kurumun sağlık tesisleri işletme gelirleri, ilaç iştirak payı, muayene ücreti ve tedavi gelirleri ile tam gün çalışan hekimlerin mesai saatleri dışındaki muayene ücretleri, sahibi veya ortağı bulunduğu ilaç ve tıbbî malzeme işletmelerinden ve diğer iştiraklerinden elde edilen kâr paylarından, Kurumda fiilen görev yapan kadrolupersonele ek ödeme yapılabilir.

Ek ödemenin oranları, diğer usul ve esasları personelin görev ünvanı, çalışma verimi, sigorta ve sağlık hizmetlerinin rasyonelliğini sağlayacak ilkeler göz önünde bulundurularak Yönetim Kurulunun teklifi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanının onayı ile belirlenir.

Personele verilecek ek ödemenin aylık miktarı, ek gösterge dahil bir yılda alacakları aylık, yan ödeme ve her türlü tazminat tutarına uygulanacak oran üzerinden hesaplanır. Ancak bu miktar en yüksek devlet memurunun ek gösterge dahil iki aylık maaş tutarından fazla olamaz."

MADDE 4- 9/7/1945 tarih ve 4792 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Kurum Gelirleri

Madde 19- Kurumun gelirleri şunlardır.

a) Ana gelirler;

1) Prim gelirleri,

2) Menkul kıymet gelirleri,

3) Kurumun sahibi veya ortağı bulunduğu işletmelerden elde edilecek gelirler,

4) Genel Bütçeden yapılacak yardımlar.

b) Diğer gelirler;

1) 17/7/1964 tarih ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa göre alınan idari para cezaları,

2) 25/8/1971 tarih ve 1475 sayılı İş Kanununa göre uygulanan para cezalarından Bakanlıkça Kuruma verilmesi uygun görülen pay,

3) Gerçek veya tüzel kişiler tarafından yapılacak bağışlar ve vasiyetler,

4) Gayrimenkul kira gelirleri,

5) Sair gelirler,

Kurumun sahibi bulunduğu gayrimenkullerin kira bedelleri, her yıl Devlet İstatistik Enstitüsü tüketici fiyat endeksindeki artış oranından az olmamak üzere rayiç veya emsal değerle belirlenir.

Süresinde ödenmeyen kiralara, süresinde ödenmeyen sigorta primlerine uygulanan oranda gecikme zammı uygulanır."

GEÇİCİ MADDE 1- Ekli (I) sayılı listede yer alan kadrolar ihdas edilerek 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Eki (III) sayılı cetvelin Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğüne ait bölümüne eklenmiş ve Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğüne ait ekli (II) sayılı listede yer alan kadrolar iptal edilerek 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (III) sayılı cetvelden çıkarılmıştır.

GEÇİCİ MADDE 2- Bölge Müdürlüklerinin ilk teşkilatlanması, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının teklifi ve Başbakanın onayı ile kurulur.

GEÇİCİ MADDE 3- Kurumun sahibi veya ortağı bulunduğu gayrimenkuller için 1/1/1993 tarihinden önce 22/4/1926 tarih ve 818 sayılı Borçlar Kanunu ile 18/5/1955 tarih ve 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanuna göre yapılmış olan kira sözleşmeleri, sözleşmelerin bitim tarihinden itibaren 3 ay sonra, işletme hakkının devrine ilişkin sözleşmeler ise bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlük tarihinden itibaren 3 ay sonra sona erer.

Eski kiracının 30 gün içinde yeni kira bedeli ve şartları üzerinden 18/5/1955 tarih ve 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanun Hükümlerine göre kira sözleşmesi yapmaya veya teklif edilen yeni kira bedeline sulh hukuk mahkemeleri nezdinde itiraz etmeye hakkı vardır. 30günlük süre içinde itiraz ve rüçhan hakkını kullanmayan ve gayrimenkulü tahliye etmeyen kiracıların tahliyesi icra memurluğunca sağlanır.

Belirlenen kira bedeline karşı süresi içinde dava açılması halinde, dava sonuna kadar Kurumca tespit edilen yeni kira bedeli üzerinden ödeme yapılır. Dava sonucunda belirlenen kira bedeline göre, kiracı lehine doğacak farklar takip eden aylara ait kira bedelinden mahsup edilir.

Kira bedellerinin tespitine ilişkin davalarda, toptan eşya fiyatlarındaki artış yüzdeleri dikkate alınmaz.

Mahkeme kararının kesinleşmesinden başlayarak 30 gün içinde, mahkemece tespit edilen kira bedeline göre kiracının 22/4/1926 tarih ve 818 sayılı Borçlar Kanunu ile 18/5/1955 tarih ve 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanuna göre yeni kira sözleşmesi yapmaya hakkı vardır. Bu süre içinde sözleşme yapmayan ve varsa birikmiş kira farklarını ödemeyen kiracının tahliyesi icra memurluğunca sağlanır.

Rayiç veya emsal bedelin ihale yoluyla tespiti halinde, 5 iş günü içinde rüçhan hakkını kullanmayan eski kiracı, gayrimenkulü tahliye etmek zorundadır."

GEÇİCİ MADDE 4.- Kurumun mülkiyetinde bulunan gayrimenkullerden nitelikleri itibariyle satışa elverişli olanlar, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 3 ay içerisinde devir tarihlerindeki rayiç bedelleri üzerinden Hazineye devredilir. Devredilen gayrimenkuller ayrıca bir ferağ işlemine gerek olmaksızın tapu sicilinde Hazine adına tescil edilir.

Devredilecek gayrimenkullere ilişkin karar ve uygulama esasları Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü ve Milli Emlak Genel Müdürlüğü yetkililerinden oluşan bir komisyonca belirlenir. Komisyonun aldığı kararlar, Sosyal Sigortalar Kurumu Yönetim Kurulunun uygun görüşü üzerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı olduğu bakan ve Maliye Bakanı tarafından onaylandıktan sonra yürürlüğe girer.

Hazinece devralınan gayrimenkullerin devir tarihleri itibariyle rayiç bedelleri üzerinden Sosyal Sigortalar Kurumuna devlet tahvili vermeye ve bu tahvillerin faizlerini Hazine ihalelerinde oluşan faizlerden aşağı olmamak ve aylık getiri sağlayacak şekilde belirlemeye ve diğer koşullarını tespite Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakan yetkilidir.

Hazinecedevralınan gayrimenkuller satışa çıkarıldıkları tarihlerde geçerli rayiç bedellerinden aşağı olmamak kaydı ile genel hükümlere göre satışa çıkarılır ve satış tarihlerindeki bedeller ile devir tarihlerinde geçerli rayiç bedeller arasındaki lehte fark Hazinece Sosyal Sigortalar Kurumuna nakden ödenir.

Bu madde hükümleri çerçevesinde yapılacak satışlardan üzerlerinde kat mülkiyeti tesis edilmiş bağımsız bölümler esas alınır.

Hazinece devralınan gayrimenkullerin satışa esas teşkil edecek olan bağımsız bölümlerinin teşkili ve kat mülkiyeti tesisi, ayrıca bir işleme gerek kalmaksızın Milli Emlak Genel Müdürlüğünün talebi üzerine ilgili tapu daireleri tarafından yerine getirilir ve tapu kayıtları buna göre düzeltilir."

"MADDE 5- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer."

"MADDE 6- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

B. Dayanılan Anayasa Kuralları

İptal gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2.- "MADDE 35.- Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."

3. "MADDE 48.- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.

Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır."

4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ive ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiğide belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

5. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.

Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareket le, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.

Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.

İptal kararları geriye yürümez.

Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar."

C. İlgili Yasa Kuralları

Dava konusu Kanun Hükmünde Kararname'nin dayanağını oluşturan 24.6.1993 günlü, 3911 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlar ile Teşkilat Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"

Amaç

MADDE 1.- Bu Kanunun amacı, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin

çalışmalarında etkinliği artırmak, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli ve

verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere bunların malî, sosyal ve diğer

haklarında iyileştirmeler yapmak; yürütme organı bünyesindeki kamu kurum ve

kuruluşlarının (Genelkurmay Başkanlığı hariç) kuruluş, görev ve yetkilerine

ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak ve Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçeli

bütün kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim ve

tasarruf esaslarının tespiti; BAĞ-KUR, SSKve TC. Emekli Sandığı Kanunlarında

düzenlemelerde bulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kurum

ve kuruluşlar arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. Merkez

Bankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda düzenlemeler

yapılması için ivedi ve zorunlu hallere münhasır olmak üzere Bakanlar Kuruluna

Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermektir.

Kapsam

MADDE 2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnameler;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamu görevlilerinin malî, sosyal ve diğer haklarıyla ilgili olan kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkin olarak, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, bağlı ve ilgili kuruluşlar kurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, bunların kuruluş biçimlerine, görev, yetki ve yükümlülüklerine ait esaslarla bu esaslar çerçevesinde teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerinde,

c)28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümünde,

d) Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçeli bütün kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim ve tasarruf esaslarının tespiti; BAĞ-KUR, SSK ve TC. Emekli Sandığı Kanunlarında düzenlemelerde bulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kamu kurum ve kuruluşları arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. Merkez Bankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda,

Yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.

İlkeler

MADDE 3.- Bakanlar Kurulu, ivedi ve zorunlu durumlara münhasır olmak kaydıyla, 1 inci madde ile verilen yetkiyi kullanırken;

a) Kamu hizmetlerinin verimli ve etkin bir şekilde yürütülmesini; ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak yeterli ve adil bir ücret seviyesini sağlamayı; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin malî, sosyal ve diğer haklarında, hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmayı,

b) Başbakanlık, bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar eliyle, genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmetlerinde iş bölümü ve koordinasyonun sağlanmasını; bağlı ve ilgili kuruluşlar kurulurken benzer hizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynak kullanımında israfın önlenmesini,

c) 28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümünde değişiklik yapılırken ülke ekonomisine yararlılık, verimlilik ve kârlılık esaslarını,

Gözönünde bulundurur.

Yetki Süresi

MADDE 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bir yıl süre ile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmünde kararname çıkartabilir.

MADDE 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

III. İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ

AnayasaMahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa GÖNÜL, Oğuz AKDOĞANLI, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Sacit ADALI'nın katılmalarıyla 6.10.1993 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konunun özelliği nedeniyle başka hususlar üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerek incelemenin sürdürülmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama :

Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488 sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün TB.MM.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler, temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir.

Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91. maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "belli konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin, "kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği kuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir.

Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)

bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi

niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa

ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul

etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul

edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla

düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıpyürütme organının

düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na

KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen

"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :

"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibi yetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulup konulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevsel yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "belli

konularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça

belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken

öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982

Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun

Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek. .." TBMM'nin görev ve yetkileri

arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli

konularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87.

maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli

konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet

Meclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her

konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun

yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir

konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHKçıkarma

yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenin

dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de

uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesi

zorunluluğunun bu yasayadayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasası

kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerinin

yapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında

yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımlayasanın öngörmediği bir konuda

düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.

Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklarve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.

Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının, Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.

Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK

çıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu

yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki

Yasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve

"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun

kendisine verilen yetki ileneleri gerçekleştirmesinin istendiğini

belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır.

KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek

biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli

olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda,

verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem

de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında

yürürlüğekonulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun

değilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür.

Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilen yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır.

Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.

Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." denilmektedir.

B- KHK'nin Yargısal Denetimi :

Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde kararabağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153. maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.

KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığı

yetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki

yasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.

Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun

denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından

uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk

denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi

girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen

sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasa

mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa'ya

aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya

aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki

Yasalarına dayanılarak yürürlüğe konulan 335 ve 347 sayılı KHK'ler

dayandırıldıkları Yetki Yasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle Anayasa

Mahkemesi'nin 8.2.1989 gün E. 1988/38,K. 1989/7 ve 16.5.1989 gün E. 1989/4,

K.1989/23 sayılı kararlarıyla iptal edilmiştir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan (mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli değildir. Buna karşın, olağan HKH'lerin bir yetki yasasına dayanmaları zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce

aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp

Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile

olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu

yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine

dönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin

aynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa

gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki

yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki

yasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar

verilmesi durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak

çıkartılan KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın

uygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu

çıkartılmış olması nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki

yasasına ve içeriği yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı

yetki yasası Anayasa'ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya uygunolmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları geriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin kararın, Resmî Gazetedeyayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceği biçiminde bir ilke de konulamaz.

Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nın Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında iptalleri gerekir.

C- 503 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu :

Dava dilekçesinde 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın 2., 35., 48., 91. ve 153. maddelerine aykırı olması nedeniyle iptaline karar verilmesi istenilmiştir. Ancak, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesi hükmü gereğince Anayasa Mahkemesi, Anayasa'ya aykırılık konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka bir gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir.

Dava konusu 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" 24.6.1993 gün ve 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3911 sayılı Yetki Yasası ise Anayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993gün ve Esas 1993/26, Karar 1993/28 sayılı kararıyla bir bölümüyle Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerine bir bölümüyle de 153. maddesine aykırılığı nedeniyle, iptal edilmiştir.

Böylece, 503 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle

Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3911 sayılı Yetki Yasası'na

dayanılarak çıkarılmış bulunan 503 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yer

alan egemenliği "Millet adına kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve

kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla

belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk

devleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını

Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz.", ilkeleriyle, KHK

çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava

dilekçesinde ileri sürülen diğer aykırılık nedenlerin üzerinde durulmaksızın

KHK'nin 1. maddesinin iptali gerekir.

Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.

D- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu:

Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi hükümleri uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü yada bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal kararı ile meydana gelecek olan hukuksal boşluğu kamu düzenini tehditveya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir.

Dava konusu 503 sayılı KHK'nin iptaline karar verilmesi ile meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gerekli göreceği yeni düzenlemeleri yapması için Yasama organına süre tanımak amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur.

IV- SONUÇ

A. 20.8.1993 günlü, 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu

Kanunu ile 190 Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin, dayanağını oluşturan 24.6.1993 günlü, 3911 sayılı Yetki Yasası'nınAnayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993 günlü, Esas 1993/26, Karar 1993/28 sayılı kararıyla iptal edilmiş bulunması nedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in "Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'nın 153. maddesindeki Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı ilkesine ve Anayasa'nın 35. ve 60. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali gerekir." yolundaki gerekçede değişik oyu, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. İptal nedeniyle oluşan hukukî boşluğun yasama organınca

doldurulması için Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddeleri gereğince iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine, OYBİRLİĞİYLE,

6.10.1993 gününde karar verildi.

Başkanvekili

Güven DİNÇER

Üye

Yılmaz

ALİEFENDİOĞLU

Üye Mustafa GÖNÜL Üye Oğuz AKDOĞANLI Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI