AYM Norm Denetimi E.1993/51 K.1993/53

Büyük Millet Meclisi Grubu adına Grup Başkanı A. Mesut YILMAZ.

İPTAL DAVASININ KONUSU

16.9.1993 günlü, Resmî Gazete'nin Mükerrer sayısında yayımlanan 519 sayılı "Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın 2., 7., 87.,91. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A. İptali İstenilen Kurallar

İptali istenilen 519 sayılı "Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname" şöyledir:

"2876 sayılı Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Kanununun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu Kanuna bazı maddeler eklenmesi; 24/6/1993 tarihli ve 3911 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca 26/8/1993 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Madde 1- 2876 sayılı Kanunun 4 üncü maddesine aşağıdaki (ı) bendi eklenmiştir.

"ı) Atatürk ilke ve inkılâplarını, Türk dilini, Türk kültür ve medeniyetlerini, Türk tarihini, Türklerin medeniyete hizmetlerini, millî bütünlük anlayışı içinde, Türk Cumhuriyetleri ile Türklerin yoğun olarak yaşadığı diğer ülkelerde de tanıtmak ve yaymak, bunları bütün Türklüğe mal etmek için çalışmalar yapmak."

Madde 2- 2876 sayılı Kanunun 5 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 5- Yüksek Kurul; Başbakan'ın veya görevlendireceği Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı'nın başkanlığında, Genelkurmay Başkanı veya Genelkurmay İkinci Başkanı, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Başkanlığından sorumlu Devlet Bakanı, Tanıtma ve Enformasyon İşlerinden sorumlu Devlet Bakanı, Milli Eğitim Bakanı, Kültür Bakanı, Turizm Bakanı, Gençlik ve Spor İşlerinden sorumlu Bakan, Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreteri, Yükseköğretim Kurulu Başkanı, Yüksek Kurum Başkanı ile Cumhurbaşkanınca beş yıl süre ile seçilen dört üyeden oluşur. Cumhurbaşkanı gerekli gördüğü hallerde, Yüksek Kurul'a başkanlık eder."

Madde 3- 2876 sayılı Kanunun 8 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 8- Yüksek Kurum Başkanı; Yüksek Kurum'un temsil, yürütme ve koordinasyon organı ve ita âmiridir.

Yüksek Kurum Başkanı, tutum ve davranışları ile bu kanunun belirlediği amaçları ve ilkeleri benimsemiş, kişilikleri bakımından Yüksek Kurumun hizmet ve faaliyetlerini verimli kılacak bilimsel ve kültürel niteliklerini çalışmalarıyla kanıtlamış, yüksek öğrenim görmüş, Devlet memuru olabilmek için gerekliniteliklere sahip, Başbakan tarafından gösterilecek üç aday arasından Cumhurbaşkanı'nca atanır."

Madde 4- 2876 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"d) Bağlı kuruluşların, bu kanun ilkeleri ve Yüksek Kurulun kararları doğrultusunda yapacakları çalışmaları, hizmetleri ve faaliyetleri gözetmek, desteklemek ve bunlar arasında koordinasyon ve işbirliğini sağlamak, Yönetim Kurulu kararları hakkında Yüksek Kurul'a bilgi sunmak."

Madde 5- 2876 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Cumhurbaşkanınca seçilen üyeler; Başbakan tarafından önerilen altı aday arasından, Cumhurbaşkanınca beş yıl süre ile atanır."

Madde 6- 2876 sayılı Kanunun 12 nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 12- Yönetim Kurulu ayda bir defa toplanır; gerektiğinde Yüksek Kurum Başkanı'nın çağrısı üzerine olağanüstü toplantılar yapar. Toplantı gündemi Yüksek Kurum Başkanı tarafından hazırlanır.

Yönetim Kurulu kararlarının birer örneği bağlı kuruluşların Başkanlıklarına gönderilir.

Yönetim Kurulu'nun sekreterya işleri Genel Sekreterlik'çe düzenlenir."

Madde 7- 2876 sayılı Kanunun 13 üncü maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Denetleme Kurulu Başkanı ve üyeleri, malî ve idarî denetim yapabilecek nitelikte, yüksek öğrenim görmüş, Devlet memuru olabilmek için gerekli niteliklere sahip adaylar arasından, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi ve ilgili Bakan'ın onayı ile atanır."

Madde 8- 2876 sayılı Kanunun 15 inci maddesinin birinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Yüksek Kurum Başkan Yardımcısı, yüksek öğrenim görmüş, Devlet memuru olabilmek için gerekli niteliklere sahip aday, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi üzerine ilgili Bakan onayı ile atanır."

Madde 9- 2876 sayılı Kanunun 16 ncı maddesinin birinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Genel Sekreter, yüksek öğrenim görmüş idari tecrübeye ve Devlet memuru olabilmek için gerekli niteliklere sahip adaylar arasından, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi üzerine ilgili Bakan onayı ile atanır."

Madde 10- 2876 sayılı Kanunun 25 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 25- Atatürk Araştırma Merkezi Başkanı, tutum ve davranışları ile Atatürkçü düşünceyi, Atatürk ilke ve inkılâplarını benimsediğini, eserleriyle veya eğitim ve öğretim veya diğer hizmet alanlarındaki çalışmaları ile kanıtlamış, yüksek öğrenim görmüş Devlet memuru olabilmek için gerekli niteliklere sahip adaylar arasından, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi, ilgili Bakanın uygun görüşü üzerine müşterek kararla atanır.

Atatürk Araştırma Merkezi Başkanı'nın çalışmalarında kendi sine yardımcı olmak üzere aslî üyeler arasından önerdiği bir üye, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi üzerine ilgili Bakan onayı ile atanır. Atatürk Araştırma Merkezi Başkanı'nın bulunmadığı durumlarda, Başkan'ın görevlerini yardımcısı yerine getirir."

Madde 11- 2876 sayılı Kanunun 43 üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 43- Türk Dil Kurumu Başkanı, aslî üyelerde bulunması gereken niteliklere sahip adaylar arasından Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi, ilgili Bakan'ın uygun görüşü üzerine müşterek kararla atanır.

Türk Dil Kurumu Başkanı'nın çalışmalarında kendisine yardımcı olmak üzere, aslî üyeler arasından önerdiği bir üye, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi üzerine ilgili Bakan onayı ile atanır. Türk Dil Kurumu Başkanı'nın bulunmadığı durumlarda, Başkan'ın görevlerini yardımcısı yerine getirir."

Madde 12- 2876 sayılı Kanunun 61 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 61- Türk Tarih Kurumu Başkanı, aslî üyelerde bulunma sı gereken niteliklere sahip adaylar arasından, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi, ilgili Bakan'ın uygun görüşü üzerine müşterek kararla atanır.

Türk Tarih Kurumu Başkanı'nın çalışmalarında kendisine yardımcı olmak üzere aslî üyeler arasından önerdiği bir üye, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi üzerine ilgili Bakan onayı ile atanır. Türk Tarih Kurumu Başkanı'nın bulunmadığı durumlarda, Başkan'ın görevlerini yardımcısı yerine getirir."

Madde 13- 2876 sayılı Kanunun 80 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 80- Atatürk Kültür Merkezi Başkanı, aslî üyelerde bulunması gereken niteliklere sahip adaylar arasından, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi, ilgili Bakan'ın uygun görüşü üzerine müşterek kararla atanır.

Atatürk Kültür Merkezi Başkanı'nın çalışmalarında kendisine yardımcı olmak üzere aslî üyeler arasından önerdiği bir üye, Yüksek Kurum Başkanı'nın önerisi üzerine ilgili Bakan onayı ile atanır. Atatürk Kültür Merkezi Başkanı'nın bulunmadığı durumlarda, Başkanı'nın görevlerini yardımcısı yerine getirir."

Madde 14- 2876 sayılı Kanunun 90 ıncı maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Atatürk Uluslararası Barış Ödülü; Atatürk'ün rölyefi işlenmiş bir plâket, nakdî mükâfat ile ödül rozeti ve beratından oluşur. Ödül 3 yılda bir verilir."

Madde 15- 2876 sayılı Kanunun 91 inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"g) Ödüle lâyık bir kişi bulunmadığında o yıl ödül verilmez."

Madde 16- 2876 sayılı Kanunun 92 nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 92- Atatürk Barış Ödülü için aday gösterileceklerin veya başvuracakların faaliyetlerinde veya eserlerinde aranacak nitelikler ve verilecek nakdî mükâfatın miktarı, ödül verilecek yıldan bir önceki yılın 1 Ocak-28 veya 29 Şubat günleri arasında Yüksek Kurum Başkanlığınca yurt içi ve yurt dışı basın-yayın araçlarıyla ilân edilir.

Ödülün verileceği yıldan bir önceki yılın engeç 23 Nisan tarihine kadar eserleri Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Başkanlığına ulaşacak şekilde başvuran kişiler Atatürk Uluslararası Barış Ödülü için aday olmaya hak kazanırlar.

Ayrıca 90 ve 91 inci maddelerdeki esaslara uygun olarak, engeç bir önceki yılın 23 Nisan akşamına kadar, Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Ödül Kurulu üyeleri, Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri, Türkiye'deki yabancı misyon şefleri, daha önce ödül almış kişiler, Ödül Kurulunun belirleyeceği diğer kişiler, Atatürk Uluslararası Barış Ödülü için aday gösterebilir.

Bu şekilde tespit edilen adayların eserlerinin, hizmet ve faaliyetlerinin değerlendirilmesi işlemlerinin sonuçlandırılması, müracaat süresinin bitim tarihini takip eden onbir ay içinde tamamlanır."

Madde 17- 2876 sayılı Kanunun 97 nci maddesinin (e) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"e) Bu kanunla öngörülen Yüksek Kurula, Yönetim Kurulu'na, Bilim Kurullarına ve Yürütme Kurulları ile Türk Tarih Kurumu bünye- sindeki komisyonlara seçilecek üyelerde Devlet Memurları Kanununda belirtilen yaş haddi aranmaz."

Madde 18- 2876 sayılı Kanuna aşağıdaki ek madde eklenmiştir.

"Ek Madde 1- Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddelerine göre belirli süreler için atanan veya seçilen üyeler, görev süreleri sonunda yeniden seçilebilir veya atanabilirler. Bu üyeler seçildikleri veya atandıkları usulle süreye bakılmaksızın görevden alınabilirler."

"Ek Geçici Madde 1- Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddelerinde belirtilen yaş haddi ve hizmet süresi ile ilgili şartlarını bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girdiği tarihten önce doldurmuş olanların görevleri başka bir işleme gerek kalmaksızın kendiliğinden sona erer."

Madde 19- Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 maddesi 1/1/1996 tarihinde, diğer maddeleri yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 20- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."

B. Dayanılan Anayasa Kuralları

İptal gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :

1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

3- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiiller den dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulma yan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince redde dilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

5. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.

Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.

Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.

İptal kararları geriye yürümez.

Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar."

C.İlgili Yasa Kuralları :

Dava konusu Kanun Hükmünde Kararname'nin dayanağını oluşturan 24.6.1993 günlü, 3911 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlar ile Teşkilat Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu" şöyledir :

"Amaç

MADDE 1.- Bu Kanunun amacı, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin

çalışmalarında etkinliği artırmak, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli ve

verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere bunların malî, sosyal ve diğer

haklarında iyileştirmeler yapmak; yürütme organı bünyesindeki kamu kurum ve

kuruluşlarının (Genelkurmay Başkanlığı hariç) kuruluş, görev ve yetkilerine

ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak ve Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçeli

bütün kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim ve

tasarruf esaslarının tespiti; BAĞ-KUR, SSK ve TC. Emekli Sandığı Kanunlarında

düzenlemelerde bulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kurum

ve kuruluşlar arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. Merkez

Bankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda düzenleme ler

yapılması için ivedi ve zorunlu hallere münhasır olmak üzere Bakanlar Kuruluna

Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermektir.

Kapsam

MADDE 2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnameler;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamu görevlilerinin malî, sosyal ve diğer haklarıyla ilgili olan kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkin olarak, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, bağlı ve ilgili kuruluşlar kurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, bunların kuruluş biçimlerine, görev, yetki ve yükümlülüklerine ait esaslarla bu esaslar çerçevesinde teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerinde,

c) 28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümün de,

d) Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçeli bütün kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim ve tasarruf esaslarının tespiti; BAĞ-KUR, SSK ve TC. Emekli Sandığı Kanunlarında düzenlemelerde bulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kamu kurum ve kuruluşları arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. Merkez Bankası ve BankalarKanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda,

Yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.

İlkeler

MADDE 3.- Bakanlar Kurulu, ivedi ve zorunlu durumlara münhasır olmak kaydıyla, 1 inci madde ile verilen yetkiyi kullanırken;

a) Kamu hizmetlerinin verimli ve etkin bir şekilde yürütülmesini; ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak yeterli ve adil bir ücret seviyesini sağlamayı; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin malî, sosyal ve diğer haklarında, hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmayı,

b) Başbakanlık, bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar eliyle, genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmetlerinde iş bölümü ve koordinasyonun sağlanmasını; bağlı ve ilgili kuruluşlar kurulurken benzer hizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynak kullanımında israfın önlenmesini,

c) 28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümün de değişiklik yapılırken ülke ekonomisine yararlılık, verimlilik ve kârlılık esaslarını,

Gözönünde bulundurur.

Yetki Süresi

MADDE 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bir yıl süre ile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmünde kararname çıkartabilir.

MADDE 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."

III. İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfü F. TUNCEL'in katılmalarıyla 25.11.1993 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konunun özelliği nedeniyle başka hususlar üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerek incelemenin sürdürülmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama :

Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488 sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışınıntabiî sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün TB.MM.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64. maddesine eklenme si uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler, temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir.

Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91. maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "belli konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin, "kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği kuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir.

Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)

bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi

niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa

ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul

etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul

edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla

düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının

düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na

KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen "Yasama

yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. madde sinin ikinci fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :

"Yetki kanunu,çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bun dan anlaşılacağı gibi yetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulup konulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevsel yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O halde, yetkiyasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "belli

konularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça

belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken

öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982

Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun

Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri

arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli

konularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87.

maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli

konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet

Meclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her

konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun

yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmışve belli bir

konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK

çıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen

çerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve

ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada

gösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin

yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal

denetimlerinin yapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın

kapsamı dışında yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği

bir konuda düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.

Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümle rinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.

Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının, Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.

Bunedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK

çıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu

yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki

Yasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve

"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun

kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğini

belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır.

KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek

biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli

olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda,

verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de

siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında

yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun

değilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür.

Anayasa'ya göre yetkiyasasında, Bakanlar Kurulu'na verilen yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır.

Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.

Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinesunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulma yan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince redde dilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." denilmektedir.

B- KHK'nin Yargısal Denetimi :

Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153. maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.

KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığı

yetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki

yasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.

Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun

denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından

uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk

denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi

girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen

sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa

(Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa'ya

aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya

aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki

Yasalarına dayanılarak yürürlüğe konulan 335 ve 347 sayılı KHK'ler

dayandırıldıklarıYetki Yasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle Anayasa

Mahkemesi'nin 8.2.1989 gün E. 1988/38, K. 1989/7 ve 16.5.1989 gün E. 1989/4, K.

1989/23 sayılı kararlarıyla iptal edilmiştir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan (mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli değildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmaları zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce

aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp

Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile

olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu

yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine

dönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin

aynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa

gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki

yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki

yasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenleiptaline karar verilmesi

durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan

KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü

ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması

nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriği

yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'ya

aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları geriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin kararın, Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceği biçiminde bir ilke de konulamaz.

Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nın Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında iptalleri gerekir.

C- 519 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu :

Dava konusu edilen 519 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 24.6.1993 gün ve 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3911 sayılı Yetki Yasası ise bir bölümünün Anayasa'nın 153. maddesine, kalan bölümünün de Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerine aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993 gün ve Esas 1993/26, Karar1993/28 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.

Böylece, 519 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle

Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3911 sayılı Yetki Yasası'na

dayanılarak çıkarılmış bulunan 519 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yer

alan egemenliği "Millet adına kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve

kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla

belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2.maddesindeki "hukuk devleti",

6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir

devlet yetkisi kullanamaz.", ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin

91. maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen

diğer aykırılık nedenlerinin üzerinde durulmaksızın KHK'nin iptali gerekir.

Haşim KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.

D- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu:

Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi hükümleri uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlük ten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal kararı ile meydana gelecek olan hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir.

Dava konusu 519 sayılı KHK'nin iptaline karar verilmesi ile meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gerekli göreceği yeni düzenlemeleri yapması için Yasama organına süre tanımak amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girme si uygun bulunmuştur.

B. İptal nedeniyle oluşan hukuki boşluğun doldurulması için

Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddeleri gereğince iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine, OYBİRLİĞİYLE,

25.11.1993 gününde karar verildi.

KARŞIOY

YAZISI

Anayasa Mahkemesi'nin 25.11.1993 günlü, Esas 1993/43, Karar 1993/46 sayılı kararına yazdığımız karşıoyumuzu yineliyoruz.

Başkan

Yekta Güngör

ÖZDEN

Üye

Mustafa GÖNÜL

Üye

İhsan PEKEL

Üye

Selçuk TÜZÜN

Üye

Ahmet NSEZER

Üye

Haşim KILIÇ

Üye

Yalçın ACARGÜN

Üye

Mustafa BUMİN

Üye

Sacit ADALI

Üye

Ali HÜNER

Üye

Lütfü FTUNCEL

Üye

Haşim

KILIÇ

Üye

Sacit

ADALI