AYM Norm Denetimi E.1994/66 K.1994/63

Grubu adına Grup Başkanvekili Hasan KORKMAZCAN.

İPTAL

DAVASININ KONUSU

6.6.1994 günlü Resmî Gazete’de yayımlanan 533 sayılı "Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin 3987 sayılı Yetki Yasası’nın iptali nedeniyle anayasal dayanaktan yoksun bulunduğu ve Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 87., 91., 138., 153. ve 168. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A. İptali

İstenilen Kurallar:

İptali istenilen 533 sayılı "Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname" şöyledir:

Bazı Kanunlarda değişiklik yapılması; 5/5/1994 tarih ve 3987 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulunca 30/5/1994 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Madde 1- 7/3/1954 tarihli ve 6326 Sayılı Petrol Kanunu’nun 6’ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 6- Petrol ile ilgili; müsaade, arama ruhsatnamesi ve işletme ruhsatnamesi alma hakkı devlet adına, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı'na aittir. Ortaklık bu hakkı bizzat veya idaresine ve sermayesine hâkim olduğu uzman kuruluşlar aracılığı ile kullanır veya bu Kanun hükümleri dahilinde bu kuruluşlara devredebilir.

Bu Kanundaki esaslara uygun olmak şartıyla, sermayelerinde kamu payı bulunanlar da dâhil, sermaye şirketlerine veya yabancı devletler mevzuatına göre sermaye şirketi niteliğinde bulunan özel hukuk tüzel kişilerine müsaade, arama ruhsatnamesi, işletme ruhsat­namesi verilebilir.

Kuruluş amacına uygun olmak şartıyla, yukarıda belirtilen tüzel kişilere, ülke ekonomisine yararlı olması hâlinde, Bakanlar Kurulunca belge verilebilir. Ancak, 3291 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde yapılan özelleştirme uygulamaları sonucu, özelleştirilen kuruluşun devri tarihinde söz konusu belge, kuruluşu devralan özel hukuk tüzel kişilerine devredilmiş sayılır ve belgenin tescili ile bu husustaki diğer işlemler Petrol İşleri Genel Müdürlüğünce yapılır.

Madde 2- 6326 Sayılı Kanun’un 116’ncı maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

"Ancak 3291 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde yapılan özelleştirme uygulamaları nedeniyle ithal edilecek yabancı sermaye, bu Kanun’la düzenlenen kur garantili transfer ile ilgilendirilmez."

Madde 3- 9/3/1988 tarihli ve 3417 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinin son fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Bu şekilde tahsil edilen paralar tahsilatın yapıldığı ayı takip eden ayın sonuna kadar T.C. Ziraat Bankası Ankara Merkez Şubesinde Hazine Müsteşarlığı adına açılacak "Çalışanların Tasarruf­larını Teşvik Hesabı"na aktarılır."

Madde 4- 3417 sayılı Kanun’un 5’inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 5- Hazine Müsteşarlığı 4’üncü maddeye göre açılacak hesapta toplanan paraları, Yüksek Planlama Kurulunca belirlenecek esaslar dahilinde, gayrimenkul alım satımına yönelik yatırımlar hariç olmak üzere her türlü menkul kıymetlere ve verimi yüksek yatı­rımlara yatırmak suretiyle nemalandırır."

Madde 5- 3417 sayılı Kanun’a aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

“Geçici Madde 13- Bu Kanun Hükmünde Kararname’nin yürürlüğe girmesinden itibaren bir ay içinde Çalışanların Tasarrufa Teşvik Hesabı ile ilgili belge ve kayıtlar özelleştirme idaresi Başkanlığınca Hazine Müsteşarlığına bir protokol ile devredilir. Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığına 9/3/1988 tarihli ve 3417 sayılı Kanun ve bu kanundaki mevzuat ile verilen görevlere ilişkin işlemler devir tarihine kadar geçecek süre içinde Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yürütülür.

Madde 6- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 7- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

B-

Dayanılan Anayasa Kuralları:

İptal isteminin gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devletidir."

2. "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız milletindir. Türk milleti, egemenliğini, Anayasa’nın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz."

3. "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

4. "MADDE 8.- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir."

5. "MADDE 11.- Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.

Kanunlar Anayasa’ya aykırı olamaz."

6. "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulu­nu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası antlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasa’nın 14 üncü maddesindeki fiiller­den dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilâ­nına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasa’nın diğer maddelerinde öngörü­len yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

7. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel hak­lar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, ama­cını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemi­nin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları yürürlüğe girerler. Ancak kararnamede yürürlük tarihi olarak sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararname­ler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulma­yan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince redde­dilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’de yayımlan­dığı gün yürürlüğe girer."

8."MADDE 138.- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler.

Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.

Görülmekte olan bir dava hakkında yasama meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda bulunulamaz.

Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."

9. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.

Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareket­le, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.

Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi içtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hâllerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı huku­kî boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.

İptal kararları geriye yürümez.

Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazete’de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar."

10. "MADDE 168.- Tabiî servetler ve kaynaklar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin devletin gerçek ve tüzel kişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzel kişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzel kişilerin uyması gereken şartlar ve devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir."

III-

İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in katılmalarıyla 21.7.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konunun özelliği nedeniyle başka husus­lar üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerek incelemenin sürdü­rülmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

Yürürlüğü durdurma istemine ilişkin görüşleri de içeren işin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- YÜRÜRLÜĞÜN

DURDURULMASI İSTEMİ

533 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kurallarından anlaşılacağı gibi, olası bir iptal kararının yürürlüğe girmesine " kadar, KHK'nın uygulanması durumunda ileride giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir. Böylece verilebilecek bir iptal kararı belki de sonuçsuz kalacaktır.

Bu nedenle, davalının istemi doğrultusunda 533 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin iptaline yönelik istem karara bağlanıp karar yürürlüğe girinceye kadar uygulanmasından doğabilecek ve ileride giderilmesi güç ve olanaksız durum ve zararları önlemek için KHK’nın yürürlüğünün durdurulmasına Esas 1994/66, Karar 1994/63-1 sayı ile karar verilmiştir.

Mustafa BUMİN ve Lütfi F. TUNCEL bu düşüncelere katılmamışlardır.

B-

ANAYASA'YA AYKIRILIK SORUNU

1- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama:

Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488 sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.”

Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve herhâlde önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tespit olu­nan sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'lar çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün TBMM’nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64. maddesine eklenme­si uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK’lar, temelde 1961 Anaya­sası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir.

Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'ların mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur. Yetki Yasası’nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91. maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kuruluna "belli konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Bakanlar Kurulunun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile veri­len yetkiye dayanılarak çıkartılan KHK, yürürlükteki yasa hükümleri­ni kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin, "kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği kuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir.

Anayasa'da

öngörüldüğü biçimi ile KHK'lar yapısal (organik-uzvî) bakımdan yürütme organı

işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi niteliğindedirler.

Ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman geri

alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'ları aynen kabul etmek ya da reddetmek

zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul edebilir. Bakanlar Kuruluna

KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla düzenlemesi gereken konuların yasama

alanından çıkarılıp yürütme organının düzenleme alanına sokulması sonucunu

doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması

Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen "Yasama yetkisinin

devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.

Bakanlar Kuruluna KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer alması zorunlu ögeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. madde­sinin ikinci fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre:

"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin ama­cını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bun­dan anlaşılacağı gibi yetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nın amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulup konulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kuruluna verilen türevsel yetki, yasada öngö­rülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O hâlde yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir.

Bakanlar

Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin "belli konularda" verilebileceği 1961

Anayasası’nın 64. maddesinde açıkça belirtildiği hâlde, 1982

Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken öğelerini gösteren 91.

maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak 1982 Anayasası'nın 87. maddesinde

"... Ba­kanlar Kuruluna belli konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma

yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış

bulunmaktadır. Bu nedenle 91. maddede "belli konularda" ifadesi­nin

yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü 87. maddede, Bakanlar Kuruluna

verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli konularda olabileceği açıkça

gösterilmektedir. Bu durumda Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna

ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde bir

KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nın konusunun yetki yasasında belirlenmesi

zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir konuda tanınmalıdır. Bakanlar

Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK çıkarma yetkisi verilemez. KHK'nın

konusu da yetki yasasında belir­lenen çerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nın yetki

yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen

yetkinin konusunun yasada gösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak

yürürlüğe konulan KHK'ların yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının

hem yargısal hem de siyasal denetimlerinin yapılması yönünden çok büyük bir

önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında yürürlüğe konulan veya başka bir

anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan bir KHK'nın Anayasa'ya

aykırı olacağı kuşkusuzdur.

Anayasa'da kimi konuların KHK'larla düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümle­rinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararna­melerle düzenlenemez." denilmektedir.

Buna göre, Anayasa'nın KHK’larla düzenlenemeyeceğini belir­lediği konularda TBMM tarafından Bakanlar Kuruluna düzenlemede bulunması için bir yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetki­nin konusunun belli olmasının, Anayasa’nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular" ı da kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.

Bu

nedenlerle, Bakanlar Kurulunun hangi konularda KHK çıkarabileceği Yetki

Yasası’ndan açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlaka belirgin

olmalıdır. Anayasa’nın 91. maddesine göre Yetki Yasası’nda çıkarılacak KHK’nın

“amacı”, “kapsamı” ve “ilkeleri”nin de belirtilmesi gerekir. Amaç Bakanlar

Kurulunun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden

yetki yasasında KHK’nın amacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK’nın amacı ve

kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel

anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK’nın

yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun

çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de siyasal denetim

yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa

ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun değilse bu durumu onu

yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa’ya aykırı düşürür.

Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Tür­kiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerini çok uzun bir süre organına vermekten alıkoymaktadır.

Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak yetki içerisinde çıkarılmış olan KHK'lar yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.

Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde kararna­meler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. An­cak kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararname­ler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulma­yan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince redde­dilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’de yayımlan­dığı gün yürürlüğe girer.” denilmektedir.

2- KHK'nin Yargısal Denetimi:

Anayasa'ya göre KHK'lar Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde ‘'Kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür.” denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'ların aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisinde karara bağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da KHK'ların siyasal denetimi yanında yargısal dene­timi de öngörülmüştür. KHK'lar, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasa­ma işlemi niteliğinde olduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153. maddeleri hükümlerine göre, KHK'ların Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.

KHK'nın

yargısal denetiminin söz konusu olduğunda KHK'nın dayandığı yetki yasasının

öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nın kendisinin hem yetki yasasına hem de

Anayasa'ya uygunluğu sorunları­nın çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,

Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'ların yetki yasalarına uygunluğunun

denetlemesinden değil yal­nızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından

uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunluk denetimi­nin

içerisine öncelikle KHK'nın yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü

Anayasa'da Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen sınırlar

içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasa mad.

121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yı Anayasa'ya aykırı

duruma getirir. Böylece, KHK'nın yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı

olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347 sayılı KHK’lar dayandırıldıkları

3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsa­mı dışında kalmaları nedeniyle;

493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 518, 519,

520, 521 ve 524 sayılı KHK'lar ise dayandıkları 3911 sayılı Yetki Yasası'nın

iptali nede­niyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişlerdir.

Olağanüstü hâl KHK’ları dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan (mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'ların bir yetki yasası­na dayanması gerekli değildir. Buna karşın, olağan KHK'ların bir yetki yasasına dayanmaları zorunludur. KHK’lar, yasa gücünü dayan­dıkları yetki yasasından alırlar. Bu nedenle KHK'lar ile dayandık­ları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.

Yetki

Yasası, KHK ve KHK'nın Türkiye Büyük Millet Meclisince aynen ya da

değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa’da

öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK’nın yetki yasası ile olan bağı,

KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa, KHK’yı

kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bu

nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki

yasasının da Anayasa’ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki Yasası’nın

Anayasa’ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi

durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan

KHK anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa’nın uygun gördüğü

ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması

nedeniyle Anayasa’ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriği

yönünden de Anayasa’ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa’ya

aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.

KHK’nın Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nın ku­ralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

Öbür yönden, KHK'ların Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasa­ların denetimlerinden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasa’ya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasa­ların denetimde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için önce­likle ortada Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.

KHK'ların Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'ların Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK'lara etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi uygun değildir. Çünkü Anayasa’nın 153. madde­sindeki "İptal kararları geriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin kararın, Resmî Gazete’de yayımı gününe kadar çıkarılan KHK’ların etkilenmeyeceği biçiminde bir ilke de konulamaz.

Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK’ların, Anayasa’nın Başlangıç’ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa’da gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk devleti" ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anaya­sa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığı saptanan ya da Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edi­len KHK’ların anayasal konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'lar anayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında iptal­leri gerekir.

3- 533 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Dava konusu edilen 533 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 5.5.1994 gün ve 3987 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nın dayandığı 3987 sayılı Yetki Yasası ise Anayasa Mahkemesinin 7.7.1994 gün ve Esas 1994/49, Karar 1994/45-2 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Böylece 533 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

KHK’ların

yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırı görülerek

iptal edilen 3987 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 533

sayılı KHK'nın Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan egemenliği "Millet

adına kullanmağa yetkili kılman hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa’da

gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni

dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk devleti", 6.

maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet

yetkisi kullanamaz." ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.

maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen

diğer aykırılık nedenleri üzerinde durulmaksızın KHK'nın iptali gerekir.

Haşim KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.

IV-

KARŞIOY

GEREKÇESİ

Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3987 sayılı Yetki Yasası iptal edilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK'larında yasal dayanağı kalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir.

Dava konusu KHK'nın esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı idi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden” hare­ketle esasa geçmeden Anayasa’ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir.

KHK'lar Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında belirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yı çıkarma yetki­si bu yasa ile verilir. KHK'nın çıktığı tarihte yetki yasası yürür­lükte olduğuna, yani buna dayanarak çıkarıldığına göre "Yasal daya­naktan yoksundur." demek hukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası var mıdır, yok mudur buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ya bu hayatiyeti verdikten sonra onun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nın yasal dayanaktan yoksun kaldığı anlamına gelemez.

Aynı durum Yetki Yasası’nın Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi hâlinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiçbir fark yoktur. Bu üç hâlde de sonuçta yasa varmışçasına hukukî tasarrufta bulunulamaz. Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığını devam ettirirler.

Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka aykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan inceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir.

Yetki Yasası esastan Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tespit edilen anayasal aykırılıklar ilgili KHK'ları da mutlaka etkiler. Yetki Yasası’nın belirtilen unsurlarındaki bu aykırılıklar KHK'lara intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal Dayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak. KHK'nın esasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tespit edilebilir.

Yetki Yasası’nın iptali nedeniyle KHK'nın yasal dayanağının kalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nın hukuk alanına çıktığı tarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153. maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez.

Bu nedenle KHK'nın esasının incelenmesine geçmeden sadece "Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya aykırılık gerekçesine katılmıyoruz.

Başkan Yekta Güngör ÖZDEN Başkan vekili Güven DİNÇER Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F. TUNCEL Üye Haşim KILIÇ Üye Sacit ADALI