AYM Norm Denetimi E.1996/72 K.1997/51

Kanunu"nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

3194 sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddeleri uyarınca verilen yıkım ve para cezasına ilişkin belediye encümeni kararının iptali istemiyle açılan davada Mahkeme, Yasa'nın olayda uygulanacak 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla başvuruda bulunmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrası şöyledir:

"Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılır. İtiraz üzerine verilen karar kesindir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuruda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- "MADDE 2. Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2- "MADDE 125. İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûranın kararları yargı denetimi dışındadır.

İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.

Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.

İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.

Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.

İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür."

3- "MADDE 140. Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim ve savcılar eliyle yürütülür.

Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev ifa ederler.

Hâkim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işleri mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.

Hâkimler ve savcılar altmışbeş yaşını bitirinceye kadar hizmet görürler; askerî hâkimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanunda gösterilir.

Hâkimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, resmî ve özel hiçbir görev alamazlar.

Hâkimler ve savcılar idarî görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar.

Hâkim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idarî görevlerde çalışanlar, hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tâbidirler. Bunlar, hâkimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hâkimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar."

4- "MADDE 142. Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri , işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir."

5- "MADDE 155. Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.

Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, idarî uyuşmazlıkları çözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.

Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idarî yargı hâkim ve savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından Cumhurbaşkanı; tarafından seçilir.

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları, kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yeniden seçilebilirler.

Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idarî yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve Fulya KANTARCIOĞLU'nun katılımlarıyla 3.12.1996 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen yasa kuralı, Anayasa'ya aykırılık savına dayanak yapılan Anayasa kuralları ile bunlarla ilgili gerekçelerle öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Uygulanacak Kural Sorunu

Anayasa'nın 152. maddesinin birinci fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 28. maddesine göre, bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir yasa veya kanun hükmünde kararname hükümlerini Anayasa'ya aykırı görür yahut taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddî olduğu kanısına varırsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir. Ancak, bir mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların da o davada uygulanacak olması gerekmektedir.

Uygulanacak yasa kuralı, bakılmakta olan davayı yürütmeye, uyuşmazlığı çözmeye, davayı sona erdirmeye veya kararın dayanağını oluşturmaya yarayacak kuraldır.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, 3194 sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddelerinin uygulanmasıyla ilgili olup, Mahkeme, aynı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptalini istemektedir.

Davada uygulanacak kural, 42. maddenin beşinci fıkrasında yer alan ve "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde Sulh Ceza Mahkemesine başvurulur" biçimindeki ilk tümcedir. Fıkranın diğer kuralları itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacak kural olmadığından, bu kurallara ilişkin başvurunun mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

Bu nedenle, 3194 sayılı "İmar Kanunu"nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü tümceleri, itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacak kural olmadığından bu tümcelere ilişkin başvurunun, mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddine karar verilmiştir.

B- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı

Amacı, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların, plân, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun oluşumunu sağlamak olan ve belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerin plânları ile yapılacak (istisnalar dışındaki) resmî ve özel tüm yapıları kapsayan 3194 sayılı İmar Yasası'nın 42. maddesinde, ceza yaptırımları öngörülmektedir.

Maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, suç sayılan eylemler ve bunlara verilecek cezalar belirlenmiştir. Birinci ve ikinci fıkraların hükümlerine göre; "Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 TL.'dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fennî mesule bu cezaların 1/5'i uygulanır.

Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanun'un 28, 33, 34, 39 ve 40 ıncı maddeleri ile 36 ıncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhidine 500 000 TL.'dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir."

Maddenin üçüncü fıkrasında, birinci ve ikinci fıkralarda belirtilen fiillerin tekrarı halinde para cezalarının bir katı artırılacağı; dördüncü fıkrasında da, birinci ve ikinci fıkralarda gösterilen cezaların ilgisine göre doğrudan doğruya belediyeler ya da en büyük mülki amir tarafından verileceği belirtilmiştir.

Maddenin itiraz konusu beşinci fıkrasında ise, bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceği; itirazın zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılacağı; itiraz üzerine verilen kararın kesin olduğu hükme bağlanmıştır.

C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

1- Anayasa'nın 125. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada, 3194 sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddeleri uyarınca belediye encümenince alınan yıkım ve para cezasına ilişkin kararın iptali istenilmiştir.

Başvuru kararında, görülen davada incelenen para cezasının, bağlı

olduğu işlemlerin ve alınan yıkım ve para cezası kararlarının, kamu gücü

kullanılarak alınmış yönetsel kararlar olduğu ve uyuşmazlık çıktığında çözüm

yerinin idarî yargı olacağı; Anayasa'nın 125. maddesi gereğince, idarenin her

türlü eylem ve işleminin idarî yargılama yöntemi ışığında denetleneceği, idarî

para cezası niteliğini taşıyan imar para cezalarının idarî yargı denetimi

dışında tutulmasının, idarenin yargısal denetiminin etkin ve doğal anlamda

yapılmasını engelleyeceği; aynı olgudan kaynaklanan idarî işlemlerin

denetimlerinin farklı yargı yerlerine bırakılmasının, yargılamanın ivedi yoldan

yapılmasını ve uyuşmazlığın çelişkisiz çözümünü önleyeceği; imar kurallarına

aykırı bir yapının yıkılmasına ilişkin uyuşmazlıklar idarî yargı yerinde karara

bağlanırken, aynı belediye encümeni kararında yer alan imar para cezasına

Sulh Ceza Mahkemesinde bakılmasının çelişki yaratacağı; ayrıca kesinleşen para

cezası üzerine düzenlenen ödeme emrinde gene İdare Mahkemesinin görevli

olacağı, birbiriyle bağlantılı bu gibi işlemlerle ilgili davalarda birinin

diğerinin ön sorununu oluşturacağı, yargılamanın bir izleme ve bekleme içinde

geçeceği ve çelişkilerin ortaya çıkacağı; kimi durumlarda bir mahkeme yıkım

kararını uygun bulurken, farklı bir yargı yerinin, kendi yöntem ve

yaklaşımlarıyla yıkım kararına bağlı para cezasını kaldırabileceği; hukuk

devleti ilkesinin yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını gerektirdiği;

bu nedenlerle, 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının

Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılık

oluşturduğu ileri sürülmüştür.

Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır"; 140. maddesinin birinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar"; 142. maddesinde, "Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir"; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, "Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar" kurallarına yer verilmiştir.

İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır. Kişilere, idare hukuku alanındaki düzene aykırı davranışları nedeniyle verilen idarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. Para cezaları, idarî cezalar arasında yer almaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından verilmesidir.

Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devleti olduğunu vurgularken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Çünkü yargı denetimi demokrasinin "olmazsa olmaz" koşuludur. Anayasa'nın "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" kuralıyla benimsediği husus da etkili bir yargısal denetimdir. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında yer alan bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Kural olarak bunlardan kamu hukuku alanındaki eylem ve işlemler için idarî yargının, özel hukuk alanındakiler için de adlî yargının görevli olduğunda duraksanamaz.

Tarihsel gelişime paralel olarak Anayasa'da adlî ve idarî yargı

ayrımına gidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle

Danıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanına

giren konularda idarî yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargı

görevli olacaktır. Bu durumda idarî yargının görev alanına giren bir

uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun

mutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İdarî

yargının denetimine bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü,

haklı neden ve kamu yararının bulunması halinde yasakoyucu tarafından adlî

yargıya bırakılabilir. Ancak, itiraz konusu kuralda olduğu gibi bir idarî

işlemin bir bölümünün idarî yargının, diğer bir bölümün ise adlî yargının

denetimine bırakılmasında, kamu yararı bulunmamaktadır. Zira bu işlemler,

kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili bir idarî işlemin devamı ve idarî bir

yasağa aykırı davranan kişiye idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğinde

olup, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının yetkili olacağı

kuşkusuzdur.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'de bakılmakta olan dava, verilen

para cezasının kaldırılmasına ilişkindir. 3194 sayılı Yasa'daki düzenlenen

biçimiyle yıkım kararına karşı idarî yargıya başvurulacak ancak, 42. maddenin

beşinci fıkrasının birinci tümcesi kuralı uyarınca para cezasına karşı, cezanın

tebliğinden başlayarak yedi gün içinde Sulh Ceza Mahkemesi'ne itiraz

edilebilecektir. Oysa yıkım kararının da, para cezasının da konusunu ruhsat

alınmadan ya da ruhsata aykırı olarak yapılan yapı oluşturmaktadır. Her iki

kararı alan da idaredir. İdarenin aynı yapı için aldığı kararın bir bölümünün

idarî yargıda bir bölümünün adlî yargıda görülmesi yargılamanın bütünlüğünü

bozar. İşlemin idarî işlem olduğunda duraksanamayacağına ve bu konuda hizmetin

gereği haklı bir neden ve kamu yararı da bulunmadığına göre, idarî bir işlemin

bölünerek bir bölümünün idarî yargının bir bölümünün de adlî yargının

denetimine bırakılmasında isabet yoktur.

Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 125. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

2- Anayasa'nın 142. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme, dava konusu kuralın Anayasa'nın 142. maddesine de aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinde yer alan kural "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine müracaat edilebilir" biçimindedir.

Anayasa'nın 142. maddesinde, mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin yasayla düzenleneceği kurala bağlanmaktadır. Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesi, itirazın sulh ceza mahkemesine yapılmasıyla ilgilidir.

Anayasa'nın 142. maddesi, mahkemelerin kuruluş ve görevleri hakkında, yasallık ilkesini getirmiştir. Görevli mahkemeyi saptayan itiraz konusu kuralda, görev yasa ile düzenlendiğinden, Anayasa'nın 142. maddesine aykırılık bulunmamaktadır.

3- Anayasa'nın 140. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa'nın "Hâkimlik ve Savcılık Mesleği" başlıklı 140. maddesinin birinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim ve savcılar eliyle yürütülür" denilmiştir.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, idarî para cezası niteliğini taşıyan imar para cezalarının idarî yargının denetimi dışında tutulmasının, idarenin yargısal denetimine ters düşeceğini; idarenin her türlü işlem ve eyleminin idarî yargı yerlerince denetlenmesinin asıl olduğunu; bu nedenlerle de yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını önleyen ilgili yasa kuralının Anayasa'nın 140. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın 125., 140., 142., 154., 155., 158. ve 159. maddeleri birlikte yorumlandığında, Anayasa'da adlî ve idarî yargı ayrımının benimsendiği açıklıkla görülmektedir. Bu ayrıma uygun olarak yasama organınca, 2575 sayılı Danıştay, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemeleri Kuruluşu ve Görevleri ile 2577 sayılı İdarî Yargılama Usûlü Yasaları kabul edilerek anayasal ilkeler uygulamaya geçirilmiştir.

Bu durumda, itiraz konusu kuralın idarî ve adlî yargı ayrımının doğal bir sonucu olan hâkim ve savcıların idarî ve adlî hâkim ve savcıları olarak görev yapacaklarına ilişkin 140. maddesi ile ilgisi bulunmamaktadır.

4- Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme başvurusunda, Anayasa'nın 155. maddesinde yer alan "Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" kuralı ile idarî mahkemelerin görevlerinin belirlendiği; bu kuralda idarî karar ve hükümlerin, Danıştay dışında ancak idarî yargı mercilerine bırakılabileceğinin açıklandığını, bu belirlemeler ışığında idarenin her türlü işlem ve eylemlerinin idarî yargı yerlerince denetleneceğinin tartışmasız olduğunu, bu nedenlerle de dava konusu kuralın Anayasa'nın 155. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve yasanın başka bir idarî yargı yerine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" biçimindeki kural, adlî ve idarî yargı ayrımını gösteren anayasal belirlemelerden biridir.

İtiraz konusu kural, idarî yargının görev alanına giren uyuşmazlıkların çözümünü adlî yargı yerlerine bırakmakla Anayasa'nın belirlediği bu idarî ve adlî yargı ayrımına aykırılık oluşturmaktadır.

5- Anayasa'nın Başlangıç Hükümleri ile 2. Maddesi Yönünden İnceleme

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, dava konusu kuralın Anayasa'nın Başlangıç hükümleri ile hukuk devleti ilkesinin kurala bağlandığı 2. maddesine aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın Başlangıç bölümünün üçüncü paragrafında, "Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız Türk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi veya kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı" kuralına yer verilmiş, Cumhuriyetin niteliklerinin belirlendiği 2. maddesinde de, Türkiye Cumhuriyeti'nin insan haklarına saygılı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik, sosyal bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmıştır.

Hukuk Devleti, insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir. Hukuk Devleti ilkesi, Devletin tüm organlarının üstünde hukukun mutlak egemenliğinin bulunmasını, yasakoyucunun da her zaman Anayasa ve hukukun üstün kuralları ile kendisini bağlı saymasını gerektirir.

Anayasa'nın 125. ve 155. maddelerine aykırılığı saptanan itiraz konusu kural, hukuk Devleti ilkesine de aykırılık oluşturur. Bu nedenle, iptali gerekir.

Güven DİNÇER, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT ve Haşim KILIÇ itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu düşüncesine katılmamışlardır.

D- 2949 sayılı Yasa'nın 29. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında 2949 sayılı Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrasına göre başvuru, yasanın belirli madde veya hükmü aleyhine yapılmış olup da bu belirli madde veya hükmün iptali yasanın kimi hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi durumu gerekçesinde belirtmek koşuluyla, yasanın ilgili öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verebilir.

Dava konusu Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının iptal edilen birinci tümcesi dışında kalan kuralları, "itiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılır", "itiraz üzerine verilen karar kesindir" biçimindedir. Bu kuralların birinci tümcenin iptali nedeniyle uygulanma olanakları kalmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinin iptali durumunda, uygulanmaları olanağı kalmayan aynı fıkranın ikinci ve üçüncü tümcelerinin de iptallerine karar verilmesi gerekir.

E- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı "Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 53. maddesi hükümleri uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir.

Dava konusu 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinin iptaline karar verilmesi ile, meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gerekli göreceği yeni düzenlemeleri yapması için yasama organına süre tanımak amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur.

Güven DİNÇER, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Fulya KANTARCIOĞLU bu görüşe katılmamışlardır.

KARŞIOY

YAZISI

Anayasamız idarî yargı ile ilgili düzenlemeyi, "C. Danıştay" matlabını taşıyan 155. maddede yapmıştır.

Bu maddede Danıştay'ın "temyiz mercii" ve "ilk ve son derece idare mahkemesi" olarak görev yapacağı belirtilmiştir. Maddede, idarî ve adlî görev ayrımı konusunda açık bir düzenlemeye gidilmemiş, idarî davaların mutlaka idarî yargı yerinde görülmesini emreden bir kural konulmamış ve böyle bir düzenlemeden de bilinçli olarak kaçınılmıştır. Ayrıca, Uyuşmazlık Mahkemesi'nin görev ve kuruluşunun düzenlendiği Anayasa'nın 158. maddesinde de, 155. maddeye bağlı olarak bu konuda belirleyici bir kural konulmamıştır. Anayasamızın yargı bölümü bir bütün olarak değerlendirildiğinde idarî ve adlî yargı ayrımının kabul edildiği ve ancak, bunun sınırlarının kesin bir şekilde belirlenmediği açıktır.

Adlî ve idarî yargının görev ayrımındaki temel esaslara bağlı

kalınarak ayrıntılı sınırın yasayla konulması, konunun anayasal sınırlarının

belirsizliği nedeniyle doğaldır. Nitekim yasakoyucu, şimdiye kadar bu genel

ayrımı korumaya özen göstererek adlî ve idarî yargı arasındaki ayrımı, adalete

daha kolay ve daha az masrafla ulaşılmasına önem vererek yapmıştır. Burada da

uygulamaya yön gösteren adlî yargının yaygınlığı ve olaylara

fiziksel mekan olarak yakınlığıdır. Uygulamada öz ve biçim olarak idarî

yargıya ait görülen sınırlı sayıda uyuşmazlık türlerinin çözümünün adlî yargıya

verilmesinin nedeni de budur. Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrasında,

davaların en az giderle mümkün olan süratle sonuçlandırılması öngörülmektedir.

Bu kural yargı ile ilgili anayasal ve yasal bütün kuralların yorumunda göz

önünde bulundurulmalıdır. İptal edilen kural bir anlamda dava ekonomisinin

gereğidir ve yurttaşlara kolay hak arama yolunun açılmasıdır.

Cezalandırma, yargıya ait bir yetkidir ve adlî yargıda uygulama alanı bulur. Anayasa'nın 38. maddesinde bu konu vurgulanmış ve yalnız hürriyeti bağlayıcı cezaların dışındaki cezaların idare tarafından uygulanabileceği esası kabul edilmiştir. İdarî cezanın yargısal denetiminin zaman zaman adlî yargıya verilmesi aslında sisteme getirilen bir istisnanın hudutlarının değiştirilmesi ve yeniden ele alınmasıdır.

İdarî cezanın kolay uygulanabilir olması, önleyici zabıta gücü ve müessiriyeti nedeniyle idarî işleme bağlı veya bağımsız olarak idarî cezalarda başvuru yolu olarak idarî yargı yerine adlî yargı seçeneği yasakoyucu tarafından benimsenebilir. Biçimsel veya organik olarak konunun idarî işlem olması bu tercihi ve seçimi etkilemez.

Diğer taraftan her kademede idarî ve yargısal yorumlarda istikrar

düşüncesi ön planda tutulmalıdır. Adlî ve idarî yargı ayrımı 1924, 1961 ve 1982

Anayasalarında süreklilik arzeden bir biçimde düzenlenmesine, işlerlik

kazanmasına ve uygulamada da herhangi bir rahatsızlık yaratmamasına rağmen

bu konudaki geleneksel müessese ve kuralların soyut bir yorum anlayışı

nedeniyle Anayasa'ya aykırılığın ortaya konulması hatalıdır. Çok uzun süre

istikrarlı biçimde uygulanan kurallar açık bir kuralla değiştirilmedikçe hukukî

meşruiyet içinde varlıklarını devam ettirirler. Zira yargıda temel, yargının

bağımsızlığı ile işlerliği ve adalet düşüncesinin önde tutulmasıdır. Anayasal

yorumlar ister genişletici, isterse daraltıcı olsun gösterilecek duyarlığın

yönü bellidir. Kolay, ucuz ve herkes tarafından benimsenmiş yargısal çözüm

yolları Anayasa'nın kabulünden yıllar sonra ve sayısız uygulamadan sonra yeni

bir yorumla değiştirilemez.

Bu nedenlerle, verilen karara karşıyız.

Başkan

Yekta Güngör

ÖZDEN

Başkanvekili

Güven DİNÇER

Üye

Selçuk TÜZÜN

Üye

Ahmet N. SEZER

Üye

Samia AKBULUT

Üye

Haşim KILIÇ

Üye

Yalçın ACARGÜN

Üye

Mustafa BUMİN

Üye

Ali HÜNER

Üye

Lütfi F.

TUNCEL

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

KARŞIOY

YAZISI

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir" kuralı Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.

Anayasa'nın 155. maddesinde, "Danıştay, idari mahkemelerce

verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve

hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve

son derece mahkemesi olarak bakar" denilmektedir. Böylece, Danıştay'ın hem

temyiz mercii, hem de ilk ve son derece mahkemesi olarak kimi davalara

bakabileceği belirlenmiştir. Madde de, idari işlemlere karşı açılan davaların

idari yargı yerlerince görüleceğine ilişkin bir zorunluluk öngörülmemiştir.

Anayasa'nın 125. maddesinde de, "idarenin her türlü eylem ve

işlemlerine karşı yargı yolunun açık" olduğu belirtilmiş ancak; bu eylem

ve işlemlere karşı açılan davaların idari ya da adli yargı yerlerinde

görüleceği konusunda bir ayrım yapılmamıştır.

Yasakoyucu, adli ve idari yargı yerlerinin görev alanlarını yasa

ile belirlerken görevin gerektirdiği temel ayrımları gözeteceği kuşkusuzdur.

Kamu yararının zorunlu kıldığı kimi durum ve konumlarda ise farklı düzenleme

yapılabilir. İmar Kanunu'nun 42. maddesinde öngörülen para cezalarına karşı

sulh ceza mahkemelerine itiraz edebilme olanağı getiren itiraz konusu kuralın

benimsenmesi, adli yargının idari yargıya göre daha yaygın ve kolay

ulaşılabilir olması nedeniyledir. Anayasa'da "davaların en az giderle ve

mümkün olan süratle sonuçlandırılması" öngörüldüğüne göre, belli sınırlar

içindeki para cezalarına karşı sulh ceza mahkemelerine başvurulmasında kamu

yararının olmadığından sözedilemez. Binaların, İdarece yıkım işlemlerine karşı

idari dava açıldığı, buna bağlı olarak verilen para cezalarına karşı

da idari yargının davayı görmesi gerektiği savı geçersizdir. Çünkü, İmar

Kanunu'nun 42. maddesinde iddia edildiği gibi sadece imar mevzuatına aykırı

olarak yapılan bina ve eklerinin yıkımı sonucunda öngörülen para cezalarına

karşı itiraz yolu getirilmemiş, kimi yasaklara uyulmaması sonucu verilen para

cezaları da kapsam içine alınmıştır. Yasa'nın özellikle 28., 33., 34., 39. ve

40. maddelerine aykırılıktan kesilen para cezaları bu niteliktedir.

Bu gerekçe ile çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Başkanvekili

Güven DİNÇER

Üye

Haşim KILIÇ

KARŞIOY

YAZISI

Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrası idarî mahkemelerce

verilen karar ve hükümlerin son inceleme mercii olduğunu öngörmekte olup, idarî

ve adlî mahkemelerin görev ayrımı konusunda açıklık içermemektedir. İkinci

fıkrasındaki Danıştay'ın idarî uyuşmazlıkları çözümlemekle görevli olduğunun

belirtilmesi kuralı bütün idarî uyuşmazlıkların Danıştay tarafından

sonuçlandırılacağı anlamına gelmez. Anayasa'nın 140. maddesinde mahkemelerin

kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişleri ve yargılama usullerinin Kanunla

düzenleneceğinin öngörülmüş olması ve Anayasa'nın yargı ile ilgili diğer genel

ilkelerinden, idarî ceza davalarının tamamının idare mahkemelerinde

çözümlenebileceği şeklinde yorumlanmamalıdır.

İdarece verilecek idarî para cezalarına konu olan uyuşmazlıkların, bir kanun yolu olan itirazla yargı yerleri önüne götürülebilme olanağı ile toplum ve taraflar için güvence sağlanmaktadır.

Mahkemenin itirazının reddine karar vermek gerekirken kabulü ile kuralın iptaline karar veren çoğunluk görüşüne karşıyım.

Üye

Ahmet Necdet

SEZER

KARŞIOY

GEREKÇESİ

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir" biçimindeki ilk tümcesinin iptali sonucunda, anılan cezalara ilişkin uyuşmazlıklara, bu konuda genel görevli idare mahkemeleri bakacağından, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin uygulanmasını gerektirecek yasal bir boşluk doğmayacaktır. Bu durumda, aynı madde uyarınca, iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırmaya gerek bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenle, çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Üye

Samia AKBULUT

KARŞIOY

YAZISI

Anayasa Mahkemesi'nin 15.5.1997 günlü, Esas: 1996/72, Karar: 1997/51 sayılı kararıyla, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesi Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş, iptal nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını bozucu nitelikte görüldüğünden iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinde yer alan, imar para cezalarına karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkin kural; uyuşmazlığın çözümünün idarî yargının görev alanına girdiği, idarî yargının görevine giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun mutlak bir takdir hakkı bulunmadığı, yıkım ve para cezasını içeren bir idarî işlemin bir bölümünün idarî yargının, diğer bir bölümünün ise adlî yargının denetimine bırakılmasında kamu yararı bulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir.

Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddelerine göre, bir yasa hükmünün iptali sonucu bir hukuksal boşluk oluşur ve bu boşluk da kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görülürse bu boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği gün ayrıca kararlaştırılabilmektedir.

Anayasa Mahkemesi'nce verilen iptal kararı sonucu, herhangi bir hukuksal boşluk doğmamaktadır. Aksine, idarî bir işlemin yargısal denetiminin genel görevli idarî yargı yerlerince yapılması olanaklı hale gelmektedir. İptal kararından sonra yasama organınca bu konuda yeni bir yasal düzenleme yapılmasına da gereksinim yoktur.

Açıklanan nedenlerle, kararın yürürlüğünün 6 ay ertelenmesine karşıyım.

Üye

Yalçın ACARGÜN

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye Mustafa BUMİN