AYM Norm Denetimi E.1999/32 K.2001/10

Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

24.6.1995 günlü, 560 sayılı "Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin 21. ve4128 sayılı Yasa ile eklenen 18/Amaddelerinin Anayasa'nın 13., 38. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Bigadiç Cumhuriyet Başsavcılığı'nca "sağlığa zararlı gıda

maddesi satmak" ve "üzerinde imal ve son kullanma tarihleri

bulunmayan gıda maddesini satışa çıkarmak" suçlarındansanık hakkında

açılan kamu davasında, Bigadiç Sulh Ceza Mahkemesi'nce sanığın eylemine uyan

560 sayılı KHK'nin 12/b ve(c) maddelerinin yollamasıyla 18/A-9 maddesi

gereğince cezalandırılmasına hükmedilmiş, bukararın Yargıtay 2. Ceza Dairesi'nce

bozulması üzerine, bozma kararına uyarak sanığın üstüne atılı iki suçdan açılan

davaların ayrılmasına karar verdikten sonra, "sağlığa zararlı gıda maddesi

satmak" eylemine uygulanması gereken 560 sayılı KHK'nin 18/A ve 21.

maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için

başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Kanun Hükmünde Kararname Kuralları

560 sayılı "Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin itiraz konusu 18/A ve 21. maddeleri şöyledir :

"Madde 18/A-

Bu Kanuna uymayanlara uygulanacak cezaî hükümler aşağıda belirtilmiştir.

a) 4 üncü maddede yer alan çalışma izni alınmadan gıda maddeleriüreten işyerlerini faaliyete geçiren gerçek veya tüzel kişiler çalışma iznialana kadar faaliyetten men edilerek yüzelli milyon lira para cezası ile cezalandırılır ve çalışma izni alındıktan sonra faaliyetine müsaade edilir.

b) 5 inci maddede belirtilen tescil ve izin işlerini yaptırmadan üretime geçen gerçek veya tüzel kişiler yirmi milyon lira para cezası ilecezalandırılır, bunlara tescil ve izin işlemleri yapıldıktan sonra üretim izni verilir.

c) 6 ncı maddeye göre istihdamı mecburi olan sorumlu yöneticileriistihdam etmeden imalatta bulunan, gıda maddeleri üreten işyerleri faaliyetten men edilerek sahiplerine yirmi milyon lira para cezası verilir. Otuz günlük süre içinde sorumlu yönetici görevlendirildiği takdirde işyerlerinin faaliyetine müsaade edilir.

d) 7 nci maddede belirtilen gıda kodeksine uygun faaliyet göstermeyen gerçek ve tüzel kişilere yüz milyon lira, suçun bir yıl içerisinde tekrarlanması halinde iki yüz milyon lira para cezası verilir.

e) 8 inci maddede belirtilen laboratuvar kuruluş izni izni almadan faaliyete geçen laboratuvarlar faaliyetten men edilir ve bu izni almadan laboratuvarları faaliyete geçiren gerçek veya tüzelkişilere otuz milyon lira para cezası verilir.

f) 10 uncu madde gereğince çıkarılan yönetmelik hükümlerine aykırı hareket eden gerçek ve tüzelkişilere yirmi milyon liradan iki yüz milyon liraya kadar ağır para cezası verilir.

g) Bu Kanunun 12 nci maddesinde belirtilen yasakları ihlal eden gerçek veya tüzelkişilere on milyon liradan beşyüz milyon liraya kadar ağır para cezası verilir ve mahkemece malların müsaderesine hükmolunur. Suçun tekerrürü halinde cezalar iki katı artırılarakuygulanır. Ancak bu durumda para cezası elli milyon liradan aşağı olamaz.

h) 560 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12 nci maddesinin (a) fıkrasında belirtilen şartlara uymayan işyerleri bu şartları yerine getirinceye kadar kapatılıp mühürlenir. Ancak, mühür fekki halinde bu fiili işleyenlere yüz milyon liradan beş yüz milyon liraya kadar ağır para cezası,3 aydan 6 aya kadar hapis cezası verilir. Suçun tekerrürü halinde para ve hapis cezaları iki kat artırılır.

i) 13 üncü maddede belirtilen izni almayan gerçek ve tüzelkişilereyüzelli milyon lira, suçun 1 yıl içinde tekrarı halinde iki yüz elli milyon lira para cezası verilir.

j) 14 üncü maddedeki hükümlere aykırı hareket eden gerçek ve tüzelkişilere elli milyon lira para cezası verilir.

k) 15 inci maddedeki yasaklara uymayan gerçek veya tüzelkişilere ikiyüz milyon lira, suçun 1 yıl içerisinde tekrarı halinde üçyüz milyon lira para cezası verilir.

l) 560 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 17 nci maddesi hilafına hareket eden işyeri bu şartları yerine getirinceye kadar kapatılıp, mühürlenerek bunlara yüz milyon liradan beşyüz milyon liraya kadar ağır para cezası verilir. Suçun tekerrürü halinde ise ceza iki kat artırılır.

m) 18 inci maddede yer alan kanatlı dahil tüm kesim yerleri mezbahalar ve entegre et tesislerini Tarım ve Köyişleri Bakanlığından kuruluş ve çalışma izni almadan faaliyete geçiren gerçek ve tüzelkişiler seksen milyon lira para cezası ile cezalandırılır ve kuruluş ve çalışma izni alıncaya kadar faaliyetleri durdurulur.

n) 18 inci madde gereğince çıkarılan yönetmelik kapsamında kuruluş

ve çalışma izni almış olan kanatlı dahil kesim yerleri mezbahalar ve entegre et

tesislerinde Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca yapılan kontrollerde, yönetmelik

hükümlerine uygun faaliyet göstermeyen yerlerin sahibi olan gerçek ve

tüzelkişiler yirmi milyon lira para cezası ile cezalandırılır ve bu durum

giderilinceye kadar faaliyetleri durdurulur. Bu yerlerin faaliyete geçmesinin

müteakip bir yıl içerisinde faaliyetlerinin tekrar yönetmelik hükümlerine

uygun bulunmaması durumunda para cezası 2 katına çıkarılarak sorumlu yöneticinin

görevine son verilebilir veiki değişik tesiste yukarıda belirtilen nedenle

işine son verilen sorumlu yöneticilere üçüncü kez bu nitelikte bir iş verilmez.

o) 18 inci madde gereğince çıkarılan yönetmelikler uyarınca sorumlu yönetici, istihdamı zorunlu bulunan tesislerde sorumlu yönetici ve yeterli sayıda muayene veteriner hekimi istihdam etmeyenlerin faaliyetleri belirtilen elemanların istihdamı sağlanıncaya kadar durdurulur ve buyerleri faaliyette bulunduran gerçek ve tüzelkişiler elli milyon lira para cezası ile cezalandırılır.

p) 18 inci maddede belirtilen yerlerde Tarım ve Köyişleri Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatınca yapılmak istenilen kontrolleri engelleyenler seksen milyon lira para cezası ile cezalandırılır.

r) Bu Kanuna göre yapılacak denetimleri engelleyenlere seksen milyon lira para cezası verilir."

"Madde 21- 19/3/1927 tarihli ve 992 sayılı Seriri ve Gıdai Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanunu'nun başlığında bulunan "ve gıdai", 1 inci maddesindeki "gıdai ve" ile 7 nci maddesindeki "ve gıda" ibareleri yürürlüktenkaldırılmıştır.

24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının 6 numaralı bendindeki "Gıdalar ile" ibaresi, 20 nci maddesinin birinci fıkrasının, 8 numaralı bendi ile 170, 171 ve172 nci maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır. 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılıKanunun Sekizinci Bab'ının bu Kanun Hükmünde Kararname ile getirilen hükümlerine aykırılık gösteren hükümler yürürlükten kaldırılmıştır ve diğer kanunların bu Kanun Hükmünde Kararnameye aykırı hükümleri uygulanmaz.

3/4/1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 15 inci maddesinin 28 inci fıkrasındaki "yiyeceği, içeceği ve", 61 inci fıkrasındaki "ve hususi teşebbüs tarafından kurulan aynı mahiyetteki tesisleri sağlık ve teknik bakımlardan murakabe etmek" ibareleri ile 77 nci fıkrası yürürlüktenkaldırılmış ve 13 üncü fıkrasının başına "Gıda maddeleri üreten işyerleri hariç" ibaresi eklenmiştir.

8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu'nun 1 inci maddesinin 4 üncü fıkrası ile 12, 13, 29, 30, 31 ve 34 üncü maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır.

10/6/1930 tarihli ve 1705 sayılı Ticarette Tağşişin Men'i, İhracatın Murakabesi ve Korunması Hakkında Kanun'un1 inci maddesinin başına "Gıda maddeleri hariç olmak üzere" ibaresi eklenmiştir.

14/6/1989 tarihli ve3572 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasına aşağıdaki bend eklenmiştir.

e) 1 inci, 2 nci ve 3 üncü sınıf gıda maddesi üreten gayri sıhhi müesseselere.

27/6/1984 tarihli ive 3030 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin e bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir:

e) Çevre sağlığı ve korunmasını sağlamak, 1, 2 ve 3 üncü sınıf gayri sıhhi müesseselerin gıda ile ilgili olanları hariç açılışı ve çalışmalarına ruhsat vermek."

B- İlgili Kanun Hükmünde Kararname Kuralı

560 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 12. maddesinin (b) ve (c) bentlerişöyledir:

"b) Türk gıda kodeksine uyulmaksızıngıda maddeleri imal edilemez, muameleye tabi tutulamaz, mübadele konusuyapılamaz.

c) Gıda maddeleri insan sağlığına zarar verecekmuhteviyatta olamaz, içerisine zararlı bir madde katılamaz, böyle bir maddenin kalıntısı bulundurulamaz ve gıdaya zararlı özelliğe yol açacak herhangi bir işlem uygulanmaz."

C- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şöyledir:

1-"MADDE 13.- Temel hak ve hürriyetler, Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerinde öngörülen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak kanunla sınırlanabilir.

Temel hak ve hürriyetlerle ilgili genel ve özel sınırlamalar demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamaz ve öngörüldükleri amaç dışında kullanılamaz.

Bu maddede yer alan genel sınırlama sebepleri temel hak ve hürriyetlerin tümü için geçerlidir."

2- "MADDE 38.- Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez.

Suç ve ceza zamanaşımı ile ceza mahkûmiyetinin sonuçları konusunda da yukarıdaki fıkra uygulanır.

Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.

Suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz.

Hiç kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz.

Ceza sorumluluğu şahsîdir.

Genel müsadere cezası verilemez.

İdare, kişi hürriyetinin kısıtlanması sonucunu doğuran bir müeyyide uygulayamaz. Silahlı Kuvvetlerin iç düzeni bakımından bu hükme kanunla istisnalar getirilebilir.

Vatandaş, suç sebebiyle yabancı bir ülkeye geri verilemez."

3- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Ahmet Necdet SEZER, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü SÖNMEZ'in katılmalarıyla 9.9.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,davada uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

Anayasa'nın 152., 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve

Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddeleri uyarınca bir davaya bakmakta

olan mahkemenin bir kanun veya kanun hükmünde kararname kuralını, Anayasa'ya

aykırı görmesi ya da davanın taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık

iddiasının ciddîolduğu kanısına varması durumunda itiraz yoluna başvurabilmesi

için o kuralın bakılmakta olan davada uygulanacak kural olması zorunludur.

Uygulanacak yasa kuralından amaç, davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan

sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde

etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek ve savunmaları

çerçevesinde bir karar vermek için gözönünde bulundurulması gereken

kurallardır.

A- Sanığın işlediği ileri sürülen suçun 560 sayılı KHK'nin 4128 sayılı Yasa ileeklenen 18/A maddesinin (g) bendindekicezayı gerektirmesi nedeniyle Madde'nin (g) bendi dışındaki kurallarının davada uygulanma olanağı bulunmamaktadır. Ayrıca aynı KHK'nin "...diğer kanunların bu kanun hükmünde kararnameye aykırı hükümleri uygulanmaz" kuralını içeren 21. maddesinin de niteliği gözetildiğinde davada uygulanma olanağı olmadığı açıktır.

Bu nedenlerle, 24.6.1995 günlü, 560 sayılı "Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin 18/A maddesinin (g) bendi dışındaki kuralları ile21. maddesi, itiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin davada uygulayacağı kurallar olmadıklarından, bunlara ilişkin itirazın Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B- 560 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin3.11.1995 günlü, 4128 sayılı Yasa ile eklenen 18/A maddesinin (g) bendine ilişkin itirazın esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına, oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararıve ekleri, işin esasına ilişkin rapor,itiraz konusuve ilgili görülen kanunhükmünde kararname kuralları, dayanılan Anayasa kurallarıyla, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:

Sınırlama yapılmasına gerek görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

A- Maddenin Anlam ve Kapsamı

İtiraz konusu, 560 sayılı KHK'ye 4128 sayılı Yasa'yla eklenen 18/A

maddenin (g) bendinde; "Bu Kanunun 12 nci maddesinde belirtilen yasakları

ihlal eden gerçek veya tüzelkişilere on milyon liradan beşyüz milyon liraya

kadar ağır para cezası verilir ve mahkemece malların müsaderesine hükmolunur.

Suçun tekerrürü halinde cezalar iki katı artırılarakuygulanır. Ancak bu

durumda para cezası elli milyon liradan aşağı olamaz." denilmekte, bu

bentle yollamada bulunulan560 sayılı KHK'nin 12. maddesinin (b) bendinde, Türk

Gıda Kodeksine aykırı gıda maddesi üretilmesi, muameleye tabi tutulması ve

mübadele konusu yapılması yasaklanmıştır. Aynı maddenin (c) bendinde ise, gıda

maddesinin insan sağlığına zarar verecek muhteviyatta olamayacağı, zararlı bir

maddenin kalıntısının bulunamayacağı ve gıdaya zararlı özelliğeyol açacak

herhangi bir işlem uygulanamayacağı hükme bağlanmaktadır.

Böylece itiraz konusu (g) bendiyle, 560 sayılı KHK'nin 12. maddesinde sağlığın korunması amacıyla getirilenyasaklara aykırı eylemler cezalandırılmaktadır. Burada sanığa verilecek ceza ağır para cezası olup ön ödemeye tâbidir. Bu cezanın yanısıra gıdamaddelerinin müsaderesi ve sanığın daha önce benzer suçtan mahkûm olması halinde de Türk Ceza Kanunu'nda belirtilenden daha ağır yaptırım gerektiren özel tekerrürün uygulanması öngörülmektedir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Mahkeme, itiraz konusu 18/A maddenin, ceza hükmü içermesi nedeniyle KHK ile düzenlenemeyeceği savıyla Anayasa'nın 13., 38. ve 91. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürerek iptalini istemiştir.

Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan bir kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz, kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez," üçüncü fıkrasında ise, "ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur" denilmektedir.

Anayasa'nın 91. maddesinin ilk fıkrasında Türkiye Büyük Millet

Meclisi'nin Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi

verebileceği, ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere,

Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel

haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar

ve ödevlerin kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmektedir.

Suç ve cezalara ilişkinesasları düzenleyen 38. madde Anayasa'nın ikinci

kısmının ikinci bölümünde yer aldığındanbu konudaki düzenlemelerin kanun

hükmünde kararnameile yapılması olanaklı değildir. Ceza yaptırımları getiren

itiraz konusu kuralı içeren 18/A madde ise, 560 sayılıKHK'ye 4128 sayılı Yasa

ile eklenmiş olup, bu konuda Anayasa'nın yasa iledüzenlenme gereği yerine

getirilmiştir.

Öte yandan Yasakoyucunun ceza alanında yasama yetkisini kullanırken, anayasal sınırlar içindeve ceza hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmak koşuluyla, toplumda hangi eylemlerin suç sayılıp sayılmayacağı,suç sayılanların hangi tür ve ölçüde ceza yaptırımına bağlanacağı, hangi durumda davranışların ağırlaştırıcı ya da hafifletici öğe olarak kabul edileceği konularında takdir yetkisi vardır.

Bu nedenle, yasakoyucunun, toplum düzenini bozan ve önlenmesinde önemli yararlar gördüğü toplum sağlığıyla ilgili hususlarda kanunlakimi eylemleri suç sayarak bunlar için ceza yaptırımı öngörmesinde ve gıda maddeleri üretiminin insan sağlığı açısından taşıdığı önemi dikkate alarak cezanın önleyici ve caydırıcı etkisini artırmak amacıyla suçların tekerrürü halinde ceza artırımlarını TCK'nun 81. vd. maddelerinden farklı kurallara bağlı tutmasındaAnayasa'nın38. maddesineaykırılık yoktur.

Açıklanan nedenlerle, kural Anayasa'nın 38. ve 91. maddelerine aykırı değildir. İstemin reddi gerekir.

İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 13. maddesi ile ilişkisi bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KANTARCIOĞLU

Üye

Mahir Can

ILICAK

Üye Ertuğrul ERSOY Üye Tülay TUĞCU Üye Ahmet AKYALÇIN