AYM Norm Denetimi E.2009/10 K.2010/56

Kemal ANADOL

İPTAL DAVASININ KONUSU

27.12.2008 günlü, 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun;

A- 28. maddesinin,

B- 29. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasının (d) bendinin,

2- (2) numaralı fıkrasının,

3- (4) numaralı fıkrasının,

4- (9) numaralı fıkrasının,

5- (10) numaralı fıkrasının,

Anayasa'nın 2., 11., 87., 88., 89., 127. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Yasa Kuralları

27.12.2008 günlü, 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun iptali ve yürürlüğünün durdurulması istenilen madde, fıkra ve bentleri şunlardır:

1- 'Tedavi hizmetleri için katılım payı uygulaması

MADDE 28 - (1) Kamu idarelerinde 31/5/2006

tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4

üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı olarak

istihdam edilenler (bunlardan aylıksız izinli olup, ilgili mevzuatı gereğince

tedavi yardımı hakkı devam edenler dâhil) ile bunların bakmakla yükümlü olduğu

aile fertlerinin, 18/6/1992 tarihli ve 3816 sayılı Kanun kapsamındaki yeşil

kart sahiplerinin ve ilgili mevzuatında 3816 sayılı Kanun hükümlerine göre

tedavilerinin sağlanması hükme bağlanmış olanların; 2009 yılında, ayakta

tedavilerinde hekim ve diş hekimi muayenelerinden 2 TL katılım payı alınır.

Katılım payı tutarını; birinci basamak sağlık kuruluşlarında yapılan

muayenelerde almamaya ya da daha düşük tutarlarda belirlemeye veya tekrar aynı

tutarlara getirmeye, ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurumlarında yapılan

muayenelerde önceki basamaklardan sevkli olarak başvurulup başvurulmadığı

dikkate alınmak suretiyle yarısına kadar indirmeye veya beş katına kadar

artırmaya, gerektiğinde bu tutarları kanuni tutarlarına getirmeye veya

indirmeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.

(2) Birinci fıkra kapsamına girenlerin 2009 yılında, tedavileri nedeniyle kullanmalarına gerek görülen ortez, protez, iyileştirme araç ve gereçlerinin bedelleri üzerinden, gereksiz kullanımı azaltma, sağlık hizmetlerinin niteliği açısından hayati önemi haiz olup olmaması, kişilerin gelir ve aylıklarının tutarı ve benzeri ölçütler dikkate alınarak yüzde 10 ilâ yüzde 20 arasında Maliye Bakanlığınca belirlenen oranlarda katılım payı alınır. Ancak, bu şekilde alınacak katılım payının tutarı, sağlık hizmetinin alındığı tarihteki asgari ücretin yüzde 75'ini geçemez.

(3) 3816 sayılı Kanun kapsamındaki yeşil kart sahiplerinin ve ilgili mevzuatında 3816 sayılı Kanun hükümlerine göre tedavilerinin sağlanması hükme bağlanmış olanların, ikinci fıkra uyarınca ödemiş oldukları katılım payları, 2009 yılında, talepleri halinde 29/5/1986 tarihli ve 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu hükümlerine göre kendilerine geri ödenir.

(4) Bir hastalığın tedavisinin başka tıbbî bir yöntemle tedavisinin mümkün olmaması nedeniyle yapılacak yardımcı üreme yöntemi tedavisi dışındaki, yardımcı üreme yöntemi tedavisinde, 2009 yılında, birinci fıkra kapsamına girenler için ilk denemede yüzde 30, ikinci denemede yüzde 25 oranında katılım payı alınır. Bu fıkra gereğince alınacak katılım payının hesabında, ikinci fıkrada belirtilen üst limit dikkate alınmaz.

(5) Katılım payının gerektiğinde ilgililerin aylık ve ücretlerinden kesilmesine veya eczaneler ile diğer kurum ve kuruluşlar aracılığı ile tahsiline ilişkin esas ve usulleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.

(6) Sağlık kurum ve kuruluşları, kamu idarelerinde 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı olarak istihdam edilenler (bunlardan aylıksız izinli olup, ilgili mevzuatı gereğince tedavi yardımı hakkı devam edenler dahil) ile bunların bakmakla yükümlü olduğu aile fertlerinden, vermiş oldukları sağlık hizmetleri için anılan Kanunun 73 üncü maddesi gereğince genel sağlık sigortalısı hak sahiplerinden alabilecekleri ilave ücretlerin dışında ilave ücret talep edemez. Maliye Bakanlığı ilave ücret alınamayacak sağlık hizmetlerini yeniden tespit etmeye yetkilidir.

(7) 5510 sayılı Kanunun geçici 12 nci maddesinin ikinci fıkrası gereğince ilgili kayıt ve işlemlerin Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından devralınması halinde, devir tarihinden sonra anılan Kanunun ilgili hükümleri uygulanır.

2- 'Kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler

MADDE 29 - (1) a) '

d) 5/4/1983 tarihli ve 2813 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun Kuruluşuna İlişkin Kanunun değişik 5 inci maddesinin birinci fıkrasında geçen 'özel bütçeli' ibaresi,

'

2009 yılında uygulanmaz.

(2) 13/12/1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinin (j) bendinde yer alan 'Bakanlık hizmet binaları ve İçişleri Bakanlığının görüşünü almak suretiyle, hükümet konaklarının yapımını programlamak, satınalma işlemlerini yürütmek ve bunların onarımlarını yapmak,' hükmü 'Bakanlık hizmet binalarının yapımını programlamak, satınalma işlemlerini yürütmek ve bunların onarımlarını yapmak,' şeklinde uygulanır.

'

(4) 23/7/1995 tarihli ve 4123 sayılı Tabii Afet Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesine Dair Kanunun 6 ncı maddesinin üçüncü fıkrasına göre, 30/9/2008 tarihinden önceki dönemlere ilişkin başvurulardan Maliye Bakanlığınca uygun görüş verilmemiş olanlar hakkında herhangi bir işlem yapılmaz.

'

(9) 1/1/2009 tarihinden sonra verilmesi gereken elektrik ve

havagazı tüketim vergisi beyannamelerine uygulanmak üzere, 26/5/1981 tarihli ve

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun; 35 inci maddesinin ikinci fıkrasında

yer alan 'ilgili belediyeye' ibaresi, 'kurumlar vergisi yönünden bağlı

bulundukları vergi dairesine' şeklinde, 39 uncu maddesinde yer alan 'belediyeye

bir beyanname ile bildirmeye ve vergiyi aynı sürede ödemeye mecburdurlar.'

ibaresi, 'kurumlar vergisi yönünden bağlı bulundukları vergi dairesine, Maliye

Bakanlığınca belirlenecek usul ve esaslara göre bir beyannameyle bildirmeye ve

vergiyi aynı sürede, Genel Bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmek

üzere, ödemeye mecburdurlar. Verginin tarh, tahakkuk ve tahsiline ilgili vergi

daireleri yetkilidir.' şeklinde uygulanır.

(10) 22/5/2007 tarihli ve 5664 sayılı Konut Edindirme Yardımı Hak Sahiplerine Ödeme Yapılmasına Dair Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan '2 aylık süre' ibaresi, '8 aylık süre' şeklinde uygulanır.'

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 11., 87., 88., 89., 127. ve 161. maddelerine dayanılmıştır.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 5.2.2009 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine ve yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırım yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve

tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve esasları

ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme

usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeyle bütçe yasa

tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda

üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş

ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha

görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın

163. maddesinde bütçede değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş,

Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma

yetkisi verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, diğer yasalar ile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, 'Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz' denilmektedir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgili hükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir

sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile

ilgili hükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden

olabilecek değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla

örneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti

alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,

bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına

hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin

yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka

amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi

gereken yasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak,

gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile

düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönünden

uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını bütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

1- Yasa'nın 28. Maddesinin İncelenmesi

İptali istenilen kural, 25.6.2009 günlü, 5917 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun'un 26. maddesiyle, 13.12.1983 günlü, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Geçici Madde 9'da yeniden düzenlendiğinden, bu maddeye ilişkin konusu kalmayan iptal istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmiştir.

2- Yasa'nın 29. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (d) Bendinin İncelenmesi

İptali istenilen (d) bendindeki 5.4.1983 günlü, 2813 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun Kuruluşuna İlişkin Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında geçen 'özel bütçeli' ibaresinin 2009 yılında uygulanmayacağına ilişkin kuraldan, 'özel bütçeli' ibaresi 5917 sayılı Yasa'nın 47. maddesinin (7) numaralı fıkrasıyla çıkarıldığından, bu bende ilişkin konusu kalmayan iptal istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmiştir.

3- Yasa'nın 29. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

Dava dilekçesinde, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, yapılan düzenlemenin bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan ayrı bir yasa konusu olduğu, bu nedenlerle dava konusu kuralın, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Dava konusu kuralda, '13/12/1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinin (j) bendinde yer alan 'Bakanlık hizmet binaları ve İçişleri Bakanlığının görüşünü almak suretiyle, hükümet konaklarının yapımını programlamak, satınalma işlemlerini yürütmek ve bunların onarımlarını yapmak,' hükmü 'Bakanlık hizmet binalarının yapımını programlamak, satınalma işlemlerini yürütmek ve bunların onarımlarını yapmak,' şeklinde uygulanır.'denilmiştir.

Bütçe ile ilgili olmayan ve diğer yasalarla yapılması gereken düzenlemelerin bütçe yasası dışındaki yasalarla yapılması zorunludur. 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, 178 sayılı KHK ile Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü'ne verilmiş bulunan görevin 2009 yılında uygulanmayacağı öngörülerek 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Milli Emlak Genel Müdürlüğü görevlerine ilişkin kuralları 2009 yılı için değiştirilmiş böylece bütçe yasası dışındaki yasalarla yapılması gereken bir düzenleme Bütçe Yasası ile yapılmıştır.

Bu nedenlerle diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe Yasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.

4- Yasa'nın 29. Maddesinin (4) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

Dava dilekçesinde, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, yapılan düzenlemenin bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan ayrı bir yasa konusu olduğu, bu nedenlerle dava konusu kuralın, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Dava konusu kuralda, '23/7/1995 tarihli ve 4123 sayılı Tabii Afet Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesine Dair Kanunun 6 ncı maddesinin üçüncü fıkrasına göre, 30/9/2008 tarihinden önceki dönemlere ilişkin başvurulardan Maliye Bakanlığınca uygun görüş verilmemiş olanlar hakkında herhangi bir işlem yapılmaz.' denilmiştir.

Tabiî afete maruz kalan yörelerde normal hayatın devamını

sağlayacak hizmetlerin yürütülmesi, hasar ve tahribatın giderilmesi amacı ile

çıkarıldığı anlaşılan 4123 sayılı Yasa'nın 4864 sayılı Yasa ile değişik 6.

maddesinin üçüncü fıkrasında, tabii afete maruz kalan yörelerdeki belediyeler

ile özel idarelere maruz kaldıkları hasar ve tahribatları gidermek için 7269

sayılı Yasa'nın 4684 sayılı Yasa ile değişik 33. maddesi çerçevesinde özel

hesaplarda toplanan kaynaklardan yardım yapılabileceği, bu yardımların

miktarının, hasar ve tahribat oranları dikkate alınarak Maliye Bakanı'nın uygun

görüşü üzerine Bayındırlık ve İskan Bakanı'nca tespit edileceği, 7269 sayılı

Yasa'nın 4684 sayılı Yasa ile değişik 33. maddesinde de, tabii afet nedeniyle

özel ve kamu kuruluşları ile kişiler tarafından her ne ad altında olursa olsun

toplanan nakdi bağış ve yardımların Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğü

adına açılacak özel hesaplarda toplanacağı öngörülmüştür.

Dava konusu kuralla, 4123 sayılı Yasa'nın 6. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca 30/9/2008 tarihinden önceki dönemlere ilişkin yapılmış yardım başvurularından Maliye Bakanlığı'nca uygun görüş verilmemiş olanlar hakkında herhangi bir işlem yapılmayacağı öngörülerek, özel Yasa kuralı 2009 yılı için değiştirilmiştir. Oysa, bu tür düzenlemelerin bütçe yasası dışındaki yasalarla yapılması zorunludur.

Bu nedenlerle, diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe Yasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.

5- Yasa'nın 29. Maddesinin (9) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

İptali istenilen kural ile 26.5.1981 günlü, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 35. maddesinin ikinci fıkrasında ve 39. maddesinde yapılan düzenlemeler, 5917 sayılı Yasa'nın 18. maddesiyle 2464 sayılı Yasa'ya eklenen Geçici Madde 6 ile yeniden düzenlendiğinden, bu fıkraya ilişkin konusu kalmayan iptal istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmiştir.

6- Yasa'nın 29. Maddesinin (10) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

İptali istenilen kural ile 22.5.2007 günlü, 5664 sayılı Konut Edindirme Yardımı Hak Sahiplerine Ödeme Yapılmasına Dair Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında yapılan düzenleme, 5917 sayılı Yasa'nın 47. maddesinin (17) numaralı fıkrasıyla yeniden düzenlendiğinden, bu fıkraya ilişkin konusu kalmayan iptal istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmiştir.

V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

27.12.2008 günlü, 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun:

A- 29. maddesinin (2) ve (4) numaralı fıkralarına ilişkin yürürlüğünün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,

B- 1- 28. maddesine,

2- 29. maddesinin;

a- (1) numaralı fıkrasının (d) bendine,

b- (9) numaralı fıkrasına,

c- (10) numaralı fıkrasına,

yönelik iptali istemi hakkında, 1.4.2010 günlü, E. 2009/10, K. 2010/56 sayılı kararla karar verilmesine yer olmadığına karar verildiğinden, bu madde, fıkra ve bentlere ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ HAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,

1.4.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

KILIÇ

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Fettah

OTO

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Şevket

APALAK

Üye

Serruh

KALELİ

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ