AYM Norm Denetimi E.2016/27 K.2016/162

Esas Sayısı : 2016/27

Karar Sayısı : 2016/162

Karar Tarihi : 12.10.2016

R.G. Tarih – Sayısı : 4.11.2016 - 29878

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Manisa 1. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 14.7.1965

tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na, 18.5.1994 tarihli ve 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 3. maddesiyle eklenen (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (e) bendinin, 29.1.2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle değiştirilmeden önceki (aa) alt bendinde yer alan “2200” rakamının, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6. ve 91. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY

Birinci dereceli kadroda polis memuru olarak görev yapan davacının, kendisi hakkında uygulanan ek gösterge rakamının, aynı derecedeki jandarma personeli kadrosu için öngörülmüş olan ek gösterge rakamı esas alınarak düzeltilmesi için yaptığı başvurunun reddi işleminin iptali talebiyle açılan davada, davacının Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralın iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN

HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI

657 sayılı Kanun’a 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile eklenen (I) sayılı Cetvel’in itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:

I SAYILI CETVEL (Ek: 9.4.1990-KHK-418/3 md.; İptal: Ana.Mah.nin

5.2.1992 tarih ve E.1990/22, K.1992/6 sayılı Kararı ile; Yeniden düzenleme: 18.5.1994-KHK-527/3 md.)

HİZMET SINIFLARI İTİBARİYLE UNVAN VEYA AYLIK ALINAN DERECELERE

GÖRE EK GÖSTERGELER

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 7.4.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, kadroları emniyet hizmetleri sınıfına dahil olup da Kanun’a ekli (I) sayılı Cetvel’in “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (a) ile (d) bentleri arasında sayılan unvanlar dışında kalan bir unvana sahip olan yüksek öğrenim mezunu personelden 1. dereceli kadroda bulunanlara uygulanacak ek gösterge rakamını belirleyen itiraz konusu kuralı öngören 527 sayılı KHK’nın dayanağı olan 18.5.1994 tarihli ve 3990 sayılı Yetki Kanunu’nun iptal edildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6. ve 91. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, kadroları emniyet hizmetleri sınıfına dahil olup da Kanun’a ekli (I) sayılı Cetvel’in “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (a) ile (d) bentleri arasında sayılan unvanlar dışında kalan bir unvana sahip olan yüksek öğrenim mezunu personelden 1. dereceli kadroda bulunanlara uygulanacak ek gösterge rakamını belirlemektedir.

5. İtiraz konusu kural, 527 sayılı KHK’yla 657 sayılı Kanun’a eklenmiştir. 527 sayılı KHK, 18.5.1994 tarihli ve 3990 sayılıMemurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Özlük Haklarının Yeniden Düzenlenmesine, Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlanmalarına, 8.6.1949 Tarihli ve 5434 Sayılı, 19.7.1972 Tarihli ve 1615 Sayılı, 12.3.1982 Tarihli ve 2634 Sayılı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması Amacı ile Yetki Verilmesine Dair Kanun kapsamında çıkarılan KHK’lardandır.

1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa’da, KHK’ların

siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK’lar, işlevsel

yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarından bunların yargısal denetimlerinin

yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal

denetimde KHK’nın, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa’ya uygunluğu

sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa’nın 148. maddesinde

KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun denetlemesinden değil, yalnızca

Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz

edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nın

yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna

ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi

verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı

duruma getirir. Böylece, KHK’nın yetki kanununa aykırı olması Anayasa’ya aykırı

olması ile özdeşleşir.

7. Olağanüstü dönem KHK’ları dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’nın 121. ve 122. maddelerinden alırlar. Bu tür KHK’ların bir yetki kanununa dayanması gerekli değildir. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’lar ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır.

8. KHK’nın yetki kanunu ile olan bağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen bir KHK’nın kurallarının, içerikleri yönünden Anayasa’ya aykırılık oluşturmasalar bile Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.

9. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimleri, kanunların denetimlerinden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle, kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.

10. Bu nedenlerle Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında vurgulandığı üzere, iptaline karar verilen bir yetki kanununa dayanılarak çıkarılan KHK’ların, Anayasa’nın, 2. maddesindeki “Hukuk devleti” ilkesiyle 6. maddesindeki “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır (E.2001/411, K.2001/348, 6.11.2001; E.2004/6, K.2004/5, 27.1.2004; E.2006/97, K.2006/74, 27.6.2006; E.2006/138, K.2006/100, 20.10.2006).

2- İtiraz Konusu Kuralın Anayasa’ya Aykırılığı Sorunu

11. İtiraz konusu kuralı içeren 527 sayılı KHK, 18.5.1994 tarihli ve 3990 sayılı Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkarılmıştır.

12. 527 sayılı KHK’nın dayandığı 3990 sayılı Yetki Kanunu ise Anayasa Mahkemesinin 5.7.1994 tarihli ve E.1994/50, K.1994/44-2 sayılı kararıyla Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 7., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptal edilmiştir. Böylece 527 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

13. Açıklanan nedenle, Anayasa’ya aykırı görülerek iptal edilen 3990 sayılı Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkarılan KHK’da yer alan itiraz konusu kural Anayasa’nın 2., 6. ve 91. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

14. M. Emin KUZ, bu görüşe katılmamıştır.

15. Kuralın, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile ilgisi görülmemiştir.

IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

16. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun,

kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da

bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte

yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe

gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede

yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216

sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural

tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli

gördüğü hâllerde, Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının

yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği

belirtilmektedir.

17. 14.7.1965 tarihli ve 657

sayılı Devlet Memurları Kanunu’na, 18.5.1994 tarihli ve 527 sayılı Kanun

Hükmünde Kararname’nin 3. maddesiyle eklenen (I) sayılı Ek Gösterge

Cetveli’nin “VII. EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI” bölümünün (e)

bendinin, 29.1.2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle

değiştirilmeden önceki (aa) alt bendinde yer alan “2200” rakamının iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte

görüldüğünden, Anayasa’nın 153.

maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin

(3) numaralı fıkrası gereğince iptal

hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra

yürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

UNVANI

Derece

1/1/1994’den İtibaren Uygulanacak Ek Göstergeler

1/1/1995’den İtibaren Uygulanacak Ek Göstergeler

…

VII.

EMNİYET HİZMETLERİ SINIFI

a) Emniyet Genel Müdürü,

b) Teftiş Kurulu Başkanı, Polis Akademisi Başkanı ve Emniyet Genel Müdür Yardımcıları ile Ankara, İstanbul, İzmir Emniyet Müdürleri,

c) Daire Başkanları ile Diğer Birinci Sınıf Emniyet Müdürleri,

d) Kadroları bu sınıfa dahil olup da Emniyet Müdürü sıfatını kazanmış olanlar

e) Kadroları bu sınıfa dahil olup da, yukarıda sayılanlar dışında kalanlardan;

aa) Yüksek Öğrenimliler

…

…

1

1

1

1

2

3

4

1

2

3

…

…

6100

3800

3200

2600

1900

1350

900

1900

1350

900

…

…

7000

4300

3600

3000

2200

1600

1100

2200

1600

1100

…

Başkan

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

KARŞIOY GEREKÇESİ

657 sayılı Kanuna 527 sayılı KHK ile eklenen (I) sayılı Ek Gösterge Cetvelinin “VII. Emniyet Hizmetleri Sınıfı” Bölümünün (e) bendinin (aa) alt bendinde 29/1/2016 tarihli ve 6663 sayılı Kanunla değişiklik yapılmadan önce yer verilen “2200” ek göstergenin Anayasanın 2., 6. ve 91. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.

Kararın gerekçesinde, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygun bir yetki kanununa dayanması gerektiği, yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen bir kanun hükmünde kararnamenin kurallarının, içerikleri yönünden Anayasaya aykırılık oluşturmasa bile Anayasaya uygunluğundan söz edilemeyeceği, 527 sayılı KHK’nın da, dayandığı 3990 sayılı Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi sebebiyle anayasal dayanaktan yoksun kaldığı belirtilmektedir.

Bilindiği gibi, Anayasanın 91. maddesinde TBMM’nin, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği ve yetki kanununda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacı, kapsamı, ilkeleri, yetkinin süresi ile bu süre içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterileceği hükme bağlanmaktadır.

İdare hukukunda geçerli olan zaman bakımından yetki kurallarına

göre, bir yetkinin kullanılmasının belirli bir süre ile sınırlandığı hallerde,

işlemin anılan süre içinde yapılması kaydıyla, işlemi yapan makamın daha sonra

herhangi bir sebeple yetkisiz hâle gelmesinin bu işlemin geçerliliğini

etkilemeyeceği kabul edilmektedir (Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa 2000,

s.718-719; Kemal Gözler, İdare Hukuku, C.I, 2. bs., Bursa 2009, s.1202-1204; A.

Şeref Gözübüyük/Turgut Tan, İdare Hukuku, C.I, Genel Esaslar, 10.bs., Ankara

2014, s.383). Başka bir anlatımla, bu tasarrufların hukuka uygunluğu kabul

tarihinde yürürlükte olan kurallara göre, yani tasarruf tarihindeki hukukî

duruma göre belirlenmektedir (Gözübüyük/Tan, age., C.I, s.415; C.II, İdari

Yargılama Hukuku, 8.bs., Ankara 2016, s.391). Bu sebeple, mezkûr işlemlerin

yargısal denetimlerinin de, işlemin yapıldığı tarihteki hukukî duruma göre

yapılması gerekmektedir (Gözübüyük/Tan, age., C.I, s.415).

Kararın gerekçesinde, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygun bir yetki kanununa dayanmasının, geçerliliğinin “ön koşulu” olduğu belirtilmekte ise de iptal edilen kural açısından bu şartın gerçekleşmediği ileri sürülemez. Yukarıda da belirtildiği üzere, bu ön şart kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı an itibariyle aranır (Gözler, İdare Hukuku, C.I, s.1203). İptali talep edilen ek göstergeyi öngören 527 sayılı KHK, 3990 sayılı Yetki Kanunu iptal edilmeden önce çıkarıldığından, anılan KHK bakımından bu şart gerçekleşmiş bulunmaktadır.

Bu sebeple, 3990 sayılı Yetki Kanununun Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş olması, bu Kanuna dayanılarak çıkarılan 527 sayılı KHK’yı kendiliğinden Anayasaya aykırı hâle getirmemektedir.

Diğer taraftan, iptal kararının gerekçesinde, Anayasada Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içinde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörüldüğünden, kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya uygunluk denetiminin öncelikle yetki kanununa uygunluğu bakımından yapılacağı belirtilmekte; böylece, açıkça ifade edilmese de, yetki kanununun iptalinin buna uygunluk denetiminin yapılmasını imkânsız hâle getireceği için kanun hükmünde kararnamelerin esasına girilmeden iptalini gerektireceği sonucuna varıldığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda belirtildiği üzere, zaman bakımından yetki kuralları gereğince kanun hükmünde kararnamelerin çıkarıldığı tarihte yetki kanununun yürürlükte olmasının gerekli ve yeterli olması sebebiyle bu görüşe katılmak da mümkün görünmemektedir.

Kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı tarihte dayandığı yetki kanunu yürürlükte ise, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygunluk denetiminin yapıldığı tarihte yetki kanununun başka bir kanunla yürürlükten kaldırılmış veya Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olmasının kanun hükmünde kararnamenin Anayasanın 91. maddesine ve yetki kanununa uygunluğunun denetlenmesine engel oluşturmayacağı düşünülmektedir.

Kuşkusuz kanun hükmünde kararnamelerin dayandığı yetki kanununa

uygun olup olmadığının denetlenmesi, kanun hükmünde kararnamenin amaç, kapsam,

ilkeler ve süre bakımından TBMM’den alınan yetki içinde olup olmadığının

belirlenmesi bakımından önem taşımaktadır. Yetki kanununda belirlenen amaçla ve

ilkelerle bağdaşmayan veya yetki kanununun kapsamı dışında bulunan bir konuda

düzenleme içeren yahut yetki kanununun öngördüğü süre dolduktan sonra yürürlüğe

konulan kanun hükmünde kararnamelerin bu sebeplerle Anayasanın 91. maddesine

aykırı olduğunu belirlemek amacıyla, Anayasa Mahkemesince daha önce iptal

edilmiş olan, ancak kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı tarihte yürürlükte

bulunan yetki kanununa uygunluğunun incelenmesine bir engel bulunmadığı gibi

böyle bir incelemenin Anayasanın 91. maddesinin de gereği olduğu

düşünülmektedir.

Aksinin kabulü Anayasanın 153. maddesinde öngörülen “iptal kararlarının geriye yürümeyeceği” ilkesine aykırı şekilde, Anayasa Mahkemesinin yetki kanununun iptaline ilişkin kararının etkisinin, yetki kanununun -Anayasaya aykırılığı konusunda bir tespit yapılmadan ve iptal kararı verilmeden önce- verdiği yetkiye dayanılarak kanun hükmünde kararnamenin çıkarıldığı tarihe kadar geriye yürütülmesi anlamına gelir.

Kararın gerekçesinde, kanun hükmünde kararnameler ile dayandıkları yetki kanunu arasında “çok sıkı bir bağ” bulunduğu ve dayandığı yetki kanunu iptal edilen bir kanun hükmünde kararnamenin kurallarının içerik yönünden Anayasaya aykırılık oluşturmasa bile Anayasaya uygunluğundan söz edilemeyeceği belirtilmektedir.

Tüzükler ve yönetmelikler gibi yürütmenin düzenleyici işlemleri arasında yer alan kanun hükmünde kararnamelerin fonksiyonel olarak yasama işlemi niteliğinde olduğu bilinmektedir. Bu itibarla kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanunu ile bağının, tüzüklerin ve yönetmeliklerin dayanaklarını oluşturan kanunlarla olan bağından daha zayıf olduğunun da gözönünde bulundurulması gerekmektedir.

Anayasanın 115. maddesine göre tüzükler “kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere”; 124. maddesine göre yönetmelikler “kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere” çıkarılırken, 91. maddesi uyarınca kanun hükmünde kararnameler ile dayandığı yetki kanunu arasında böyle sıkı bir bağ bulunmamaktadır.

Dayanak kanunu yürürlükten kaldırılan veya Anayasa Mahkemesince

iptal edilen tüzük ve yönetmeliklerin de iptal edilmeleri talep edildiğinde,

Anayasanın 115. ve 124. maddelerinde öngörülen varlık sebepleri (yani dayandığı

ve uygulanmasını belirtmek ve sağlamak üzere çıkarıldığı kanun hükümleri) de

kalmadığından, tüzük ve yönetmeliğin esasına girmeden, sadece dayandıkları

kanunun yürürlükten kaldırılması veya iptal edilmesi sebebiyle iptal edilmeleri

gerektiği düşünülebilirse de, kanun hükmünde kararnameler yürürlükteki bir

yetki kanununa dayanarak çıkarıldıktan sonra, yetki kanununun uygulanmasını

göstermek veya sağlamak için değil, düzenlediği alanı (Anayasanın 91.

maddesinde belirtilen konular dışında) bir kanun gibi düzenlediğinden, bunların

esasının incelenmesine geçilmeden, sadece yetki kanununun artık yürürlükte

olmaması veya iptal edilmesi sebebiyle iptaline hükmedilmesinin isabetli

olmadığı düşünülmektedir. Aksinin kabulü, kanun hükmünde kararnamelerin

fonksiyonel olarak yasama işlemi niteliğinde olduğunun gözardı edilmesi ve

bunların anayasal dayanaklarının ihmal edilerek tüzüklerle ve yönetmeliklerle

aynı şekilde değerlendirilmesi anlamına gelir.

Bu sebeplerle, itiraz konusu kuralın esasının incelenmesine geçilmeden, dayandığı Yetki Kanununun iptal edilmesinden dolayı anayasal dayanaktan yoksun kaldığı gerekçesiyle iptal kararı verilmesi yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ

Üye

M. Emin KUZ