AYM Norm Denetimi E.2024/88 K.2024/231

Kanunu’nun;

A. 86. maddesinin

ikinci fıkrasının “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle,…” ve “…saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.” bölümlerinin,

B. 17/4/2008

tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin;

1. “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümünün,

2. (1) numaralı alt bendinin,

3. Alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresinin “(e) bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden,

Anayasa’nın 2., 13. ve 38 maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY

İdari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı;

1. 86. maddesinin ikinci fıkrası şöyledir:

“İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.”

2. 102. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Kurumca verilecek idarî para cezaları

MADDE 102- (Değişik: 17/4/2008-5754/60 md.)

Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlarda aşağıda belirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca bu Kanunun;

…

e) 86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;

1) Bilânço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgari ücretin oniki katı tutarında,

2) Diğer defterleri tutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgari ücretin altı katı tutarında,

3) Defter tutmakla yükümlü değil iseler, asgari ücretin üç katı tutarında,

4) Tutmakla yükümlü bulunulan defter ve

belgelerin ibraz edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak

kaydıyla; defter ve belgelerin tümünü verilen süre içinde ibraz etmekle

birlikte; kanunî tasdik süresi geçtikten sonra tasdik ettirilmiş olan

defterlerin tasdik tarihinden önceki kısmı, işçilikle ilgili giderlerin

işlenmemiş olduğu tespit edilen defterler, sigorta primleri hesabına esas

tutulan kazançların kesin olarak tespitine imkân vermeyecek şekilde usulsüz

veya noksan tutulmuş defterler, herhangi bir ay için sigorta primleri hesabına

esas tutulması gereken kazançların ve kazançlarla ilgili ödemelerin (sigorta

primine esas kazancın ödemeye bağlı olduğu durumlar dahil) o ayın dahil

bulunduğu hesap dönemine ait defterlere işlenmemiş olması halinde, o aya ait

defter kayıtları geçerli sayılmaz ve bu geçersizlik hallerinin gerçekleştiği

her bir takvim ayı için, aylık asgari ücretin yarısı tutarında; kullanılmaya

başlanmadan önce tasdik ettirilmesi zorunlu olduğu halde tasdiksiz tutulmuş

olan defterler geçerli sayılmaz ve tutmakla yükümlü bulunulan defter türü

dikkate alınarak bu bendin (1) ve (2) numaralı alt bentlerine göre; Vergi Usûl

Kanunu gereğince bilanço esasına göre defter tutulması gerekirken işletme

hesabı esasına göre tutulmuş defterler geçerli sayılmaz ve bu bendin (1)

numaralı alt bendine göre,

5) İşverenler tarafından ibraz edilen aylık ücret tediye bordrosunda; işyerinin sicil numarası, bordronun ilişkin olduğu ay, sigortalının adı, soyadı, sigortalının sosyal güvenlik sicil numarası, ücret ödenen gün sayısı, sigortalının ücreti, ödenen ücret tutarı ve ücretin alındığına dair sigortalının imzasının bulunması zorunludur. Belirtilen unsurlardan herhangi birini ihtiva etmeyen (imza şartı yönünden makbuz mukabilinde veya banka kanalıyla yapılan ödemeler hariç) ücret tediye bordroları geçerli sayılmaz ve her bir geçersiz ücret tediye bordrosu için aylık asgari ücretin yarısı tutarında,

idari para cezası uygulanır. İbraz süresi geçirildikten sonra incelemeye sunulan ve tümünün veya bir bölümünün geçersiz olduğu tespit edilen defter ve belgeler yönünden, ayrıca geçersizlik fiilleri için idari para cezası uygulanmaz, sadece tutulan defter türü dikkate alınarak bu bendin (1), (2) ve (3) numaralı alt bentlerine göre idari para cezası uygulanır.

…”

II.

İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla 9/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle başvuruya engel durumun varlığı ve sınırlama sorunları görüşülmüştür.

2. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa

Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un “Anayasaya

aykırılığın mahkemelerce ileri sürülmesi” başlıklı 40. maddesinde Anayasa

Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurularda izlenecek yöntem düzenlenmiştir.

Söz konusu maddenin (1) numaralı fıkrasında bir davaya bakmakta olan mahkemenin

bu davada uygulanacak bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin

hükümlerini Anayasa'ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri

sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda, bu

fıkrada sayılan belgeleri dizi listesine bağlayarak Anayasa Mahkemesine

göndereceği belirtilmiş; anılan fıkranın (a) bendinde de “İptali istenen

kuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçeli

başvuru kararının aslı” Anayasa Mahkemesine gönderilecek belgeler arasında

sayılmıştır. Maddenin (4) numaralı fıkrasında ise açık bir şekilde dayanaktan

yoksun veya yöntemine uygun olmayan itiraz başvurularının Anayasa Mahkemesi tarafından

esas incelemeye geçilmeksizin gerekçeleriyle reddedileceği hükme bağlanmıştır.

3. Anılan İçtüzük’ün 46. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde de itiraz yoluna başvuran mahkemenin gerekçeli kararında, Anayasa’ya aykırılıkları ileri sürülen hükümlerin her birinin Anayasa’nın hangi maddelerine, hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı ve gerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

4. İçtüzük’ün 49. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde Anayasa Mahkemesince yapılan ilk incelemede, başvuruda eksikliklerin bulunduğunun tespit edilmesi hâlinde itiraz yoluna ilişkin işlerde esas incelemeye geçilmeksizin başvurunun reddine karar verileceği; (2) numaralı fıkrasında ise anılan (b) bendi uyarınca verilen kararın itiraz yoluna başvuran mahkemenin eksiklikleri tamamlayarak yeniden başvurmasına engel olmadığı belirtilmiştir.

5. Yapılan incelemede 5510 sayılı Kanun’un

86. maddesinin ikinci fıkrasının itiraz konusu “İşveren, işyeri sahipleri;

işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından

başlamak üzere on yıl süreyle,…” bölümünde yer alan “…işyeri

defter, kayıt ve belgelerini…” ibaresi dışında kalan kısmı ile “…saklamak

ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi

halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.” bölümünün

Anayasa’nın hangi maddelerine, hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı ve

gerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmediği anlaşılmaktadır. Bu nedenle

anılan kısım ve bölüme ilişkin başvurunun yöntemine uygun olmadığından reddi

gerekir.

6. Anayasa’nın “Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi” başlıklı 152. maddesinin dördüncü fıkrasında “Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının Resmî Gazetede yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz” denilmiştir.

7. 6216 sayılı Kanun’un “Başvuruya engel durumlar” başlığını taşıyan 41. maddesinin (1) numaralı fıkrasında da “Mahkemenin işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazetede yayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla itiraz başvurusu yapılamaz” hükmüne yer verilmiştir.

8. 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin itiraz konusu (1) numaralı alt bendine yönelik iptal talebi Anayasa Mahkemesinin 29/11/2017 tarihli ve E.2017/137, K.2017/161 sayılı kararıyla reddedilmiş ve bu karar 19/12/2017 tarihli ve 30725 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Buna göre 19/12/2017 tarihinden başlayarak geçmesi gereken on yıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla itiraz konusu (1) numaralı alt bende yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın 152. maddesi ve 6216 sayılı Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince reddi gerekir.

9. Öte yandan 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin itiraz konusu “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümü, anılan bendin (1) numaralı alt bendi ile bakılmakta olan davada uygulanma imkânı olmayan diğer alt bentler yönünden geçerli, ortak kural niteliğindedir. Bu itibarla bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın esasına ilişkin incelemenin (1) numaralı alt bent yönünden yapılması gerekir.

10. Açıklanan nedenlerle31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun;

A. 86. maddesinin ikinci fıkrasının

1. a. “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle,…” bölümünde yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…” ibaresinin esasının incelenmesine,

b. “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle,…” bölümünün kalan kısmına ilişkin başvurunun 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE,

2. “…saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.” bölümüne ilişkin başvurunun 6216 sayılı Kanun’un 40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE,

B. 17/4/2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin;

1. “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümünün esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “(e)bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden yapılmasına,

2. (1) numaralı alt bendine yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE,

3. Alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresinin “(e) bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden incelenmesine ilişkin başvurunun esasının incelenmesine,

OYBİRLİĞİYLE

karar verilmiştir.

III.

ESASIN İNCELENMESİ

11. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Hilal YAZICI tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun’ un

86. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…” İbaresinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

12. 5510 sayılı Kanun’un 12. maddesinin birinci fıkrasında işveren, anılan Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentlerine göre sigortalı sayılan kişileri çalıştıran gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlar şeklinde tanımlanmıştır.

13. Kanun’un 86. maddesinde; Kanun kapsamında işveren olarak kabul edilenlerin defter, kayıt ve belge tutma/düzenleme, saklama ve ibraz etme yükümlülükleri düzenlenmiştir.

14. Söz konusu maddenin birinci fıkrasında sigortalılar ile sosyal güvenlik destek primine tabi sigortalılar için işverenlerce Sosyal Güvenlik Kurumuna (Kurum) verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu dönemi, verilme süresi ve diğer hususların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

15. Maddenin dördüncü fıkrasında ay içinde bazı iş günlerinde çalıştırılmayan ve ücret ödenmeyen sigortalıların eksik gün nedeni ve eksik gün sayısının işverence ilgili aya ait aylık prim ve hizmet belgesinde veya muhtasar beyanname ve prim hizmet beyannamesiyle beyan edileceği, sigortalıların otuz günden az çalıştıklarını gösteren eksik gün nedenleri ile bu nedenleri ispatlayan belgelerin şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu dönemi, saklanması ve diğer hususların Kurumca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

16. İkinci fıkra ise maddenin ilgili fıkralarında belirtilen kayıtlara ilişkin saklama ve ibraz yükümlülüğünü düzenlemektedir. Fıkrada işveren, işyeri sahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idarelerinin otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurlarının ise görevleri süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmek zorunda olduğu belirtilmiştir. Fıkrada yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…” ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

17. Maddenin üçüncü fıkrasında işverenin sigortalıyı 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu’nun 7. maddesine göre başka bir işverene iş görme edimini yerine getirmek üzere geçici olarak devretmesi hâlinde, sigortalıyı devir alan, geçici iş ilişkisi süresine ilişkin birinci fıkrada belirtilen belgelerin aynı süre içinde işverene ait işyerinden Kuruma verilmesinden işveren ile birlikte müteselsilen sorumlu olduğu ifade edilmiştir.

18. Öte yandan 5510 sayılı Kanun, Kuruma ibraz edilmesi gereken defter, kayıt ve belgeleri bu Kanun’da belirtilenlerle sınırlı tutmamış, diğer kanunlar ve ilgili mevzuat çerçevesinde tutulması gerekli kılınan defter, kayıt ve belgeleri de yükümlülük kapsamına almıştır.

2. İtirazın Gerekçesi

19. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralla işveren ve işyeri sahiplerine işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama ve ibraz yükümlülüğünün getirildiği, anılan yükümlülüğü yerine getirmeyenlere ise idari para cezası uygulanmasının öngörüldüğü, ancak kuralda belirtilen defter, kayıt ve belgelerin neler olacağı hususunda bir belirlemenin yapılmadığı, denetime tabi defter, kayıt ve belgelerin hangileri olduğunun ilgili mevzuatta açık bir şekilde ifade edilmediği, bu durumun denetim görevi kapsamında farklı kayıt ve belgelerin istenmesine imkân tanıdığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

20. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

21. Hukuk devleti ilkesi gereğince kanunların kamu yararı

amacıyla yapılması gerekir. Anayasa Mahkemesince kamu yararı konusunda

yapılacak inceleme, kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığının

araştırılmasıyla sınırlıdır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde yer alan kamu

yararı kavramının Anayasa’da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak Anayasa

Mahkemesinin kararlarında da belirtildiği gibi kamu yararı; bireysel, özel çıkarlardan

ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarardır. Kamu yararı düşüncesi olmaksızın

yalnız özel çıkarlar için veya sadece belli kişilerin yararına kanun hükmü

konulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanması

hâlinde söz konusu kanun hükmü Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşer. Açıklanan

istisnai hâl dışında bir kanun hükmünün gereksinimlere uygun olup olmadığı,

hangi araç ve yöntemlerle kamu yararının sağlanabileceği kanun koyucunun

takdirinde olduğundan bu kapsamda kamu yararı değerlendirmesi yapmak anayasa

yargısıyla bağdaşmaz (AYM, E.2020/53, K.2021/55, 14/7/2021, § 23).

22. Anayasa’nın 60. maddesinde herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu, devletin bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alacağı ve gerekli teşkilâtı kuracağı hüküm altına alınmıştır.

23. Kanun koyucu sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak, bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek, sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla 5510 sayılı Kanun’u kabul etmiştir. Kanun’un genel gerekçesinde de mevcut sosyal güvenlik kurumlarının finansmanla ilgili önemli sorunlarının olduğu, gelir azaltıcı faktörlerin başlıcalarının ise prime esas kazancın düşük gösterilmesi ile kayıt dışı istihdamın yüksekliği olduğu belirtilmiştir (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 8).

24. Sosyal güvenlik sisteminin başlıca gelir kaynağını,

işçi ve işverenden alınan prim adı verilen sigorta ücreti

oluşturmaktadır. Prim, sigorta yardımlarının ve Kurumun giderlerinin karşılığı

olarak sigortalılardan kazançlarının belli bir oranında alınan ya da

sigortalının alt üst kazançları arasında belirlediği bir miktar üzerinden hesap

edilen sigorta ücretini ifade etmektedir. Kanun’un 79. maddesinde “Kısa ve

uzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası için, bu Kanunda öngörülen

her türlü ödemeler ile yönetim giderlerini karşılamak üzere Kurum prim almak,

ilgililer de prim ödemek zorundadır.” denilmek suretiyle prim alma ve ödeme

zorunluluğu ile bu primlerin kullanılacağı yer düzenlenmiştir.

25. İşverenlerin ya da işyeri sahiplerinin tutmak zorunda oldukları defter, kayıt ve belgeler ise ödenecek veya tahsil edilecek primlerin belirlenmesinde dayanak belgeler niteliğindedir (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 9). Bu kapsamda, ödenmesi gereken primlerin doğru bir şekilde tespit edilebilmesini sağlayabilmek için işverenlerin işyeri defter, belge ve kayıtları Kuruma sunmakla yükümlü kılınmalarında Anayasa’nın 60. maddesi doğrultusunda kamu yararı bulunduğu anlaşılmaktadır.

26. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik

ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare

yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,

anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî

uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal

güvenlikle bağlantılı olup kişinin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi

somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,

bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu

kılmaktadır. Kişi ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir

ve davranışlarını ayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının

öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven

duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici

yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2020/80, K.2021/34, 29/4/2021, §

25; E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154).

27. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır. Yasal düzenlemeye dayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması koşuluyla yargısal içtihatlar ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır (AYM, E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022, § 63).

28. İtiraz konusu kuralla işveren ve işyeri sahiplerinin saklamak veya istenilmesi hâlinde ibraz etmek zorunda oldukları işyeri defter, kayıt ve belgelerin neler olduğu hususunun belirlenmesi bakımından prim ödemekle yükümlü tutulan kişi ve kuruluşların tutmakla zorunlu oldukları defter ve kayıtları düzenleyen diğer kanunların da gözönünde bulundurulması gerektiğinde şüphe bulunmamaktadır. Bu bakımdan işyeri defter, kayıt ve belgelerinden işverenin tabi olduğu kanunlar gereğince tutmak zorunda olduğu defter ve belgelerin anlaşılması gerekmektedir.

29. Bu bağlamda, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun 172. ve devamı maddelerinde defter tutmakla yükümlü olanlara, defterlerin hangi amaçları gerçekleştirebilmek için ve hangi esaslar çerçevesinde tutulacağına, defter tutacakların sınıflarına ve defter tutma usullerine ilişkin ayrıntılı hükümlere yer verilmiştir.

30. Aynı şekilde 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 18., 64., 375., 499., 594. ve diğer maddelerinde tutulması zorunlu defterler ile bunların tutulmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği görülmektedir.

31. Yine 4857 sayılı Kanun’un 3., 21. 75. ve ilgili maddeleri de anılan Kanun kapsamında ayrıca tutulması gerekli belge ve kayıtlara ilişkin hükümler içermektedir.

32. Dolayısıyla kural uyarınca saklanması veya istenilmesi hâlinde ibraz edilmesi zorunlu kılınan defter, belge ve kayıtların, 5510 sayılı Kanun kapsamında işveren ve işyeri sahibi sayılanların bu Kanun uyarınca vermesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin dayanağını oluşturan, onların doğrulanmasını ve denetimini sağlamaya yarayacak dokümanlar olduğu, bunların da işveren veya işyeri sahiplerinin tabi oldukları kanunlar tarafından tutulması zorunlu defter ve diğer belge ve kayıtlardan ibaret olduğu anlaşılmaktadır.

33. Bu itibarla, işveren ve işyeri sahiplerinin belli bir süreyle saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmek zorunda oldukları işyeri defter, kayıt ve belgelerin ilgili kanunlar çerçevesinde belirli ve öngörülebilir olduğu sonucuna varılmıştır.

34. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 13. ve 38. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

B. Kanun’un

102. Maddesinin Birinci Fıkrasının (e) Bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” Bölümünün ve Alt Bentlerini Bağlayan Hükmünde Yer Alan “idari para cezası uygulanır.” İbaresinin “(e) Bendinin (1) Numaralı Alt Bendi” Yönünden İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

35. 5510 sayılı Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında işveren, işyeri sahiplerinin defter ve belgeleri saklama ve ibraz yükümlülüğüne ilişkin hususlar düzenlenmiştir. Söz konusu fıkraya göre işveren ve işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmekle yükümlüdür.

36. Kanun’un 102. maddesinde bu yükümlülüğü yerine getirmeyenler hakkında Kurum tarafından verilecek idari para cezaları düzenlenmektedir. Anılan maddenin birinci fıkrasına göre maddede düzenlenen ve idari para cezası gerektiren hâller için diğer kanunlarda idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca bu Kanun kapsamında da idari para cezası uygulanacaktır.

37. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendine göre 86. maddenin ikinci fıkrasında öngörülen defter, kayıt ve belgelerin istenilmesi durumunda denetim ve kontrolle görevlendirilen memurlara ibrazı yükümlülüğünü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyen bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlara, aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası uygulanacaktır.

38. İtiraz konusu kurallar, anılan bendin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümü ile alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresi olup kurallar söz konusu bendin (1) numaralı alt bendi yönünden incelenmiştir.

2. İtirazın Gerekçesi

39. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kurallarla işveren ve işyeri sahiplerine işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama ve ibraz yükümlülüğünü yerine getirmedikleri takdirde idari para cezası uygulanacağının düzenlendiği, ancak kurallarda belirtilen defter, kayıt ve belgelerin neler olacağı hususunda bir belirlemenin yapılmadığı, ayrıca istenen evraktan sadece biri veya birkaçının ibraz edilmemesi ile tamamının ibraz edilmemesi bakımından bir derecelendirme yapılmaksızın aynı miktarda para cezası verilmesinin ölçüsüz olduğu belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 13. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

40. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,

işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı

cezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında

da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.”

ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir.

Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi

uyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer

bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın açık, anlaşılır ve

sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan eylemleri

önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve

özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2023/129,

K.2023/206, 30/11/2023, § 13).

41. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille kanun koyucunun koruma altına aldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13; E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 14).

42. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki

sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar

arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezasından daha yüksek

miktarlarda idari para cezası verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de

bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için

öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların

kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun

koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen

yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek

uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve

kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.

Ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek suç ve

cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması

gerekmektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85,

11/11/2021, § 19; E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 15).

43. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin

düzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa’ya bağlı

kalmak şartıyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak

yaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulama

yetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisi

bulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı,

değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsal

gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için

idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi

tanımaktır. Bu serbestî idareye “keyfî” olarak hareket edebilme yetkisi

vermemektedir (AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198; E.2023/129,

K.2023/206, 30/11/2023, § 16).

44. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde

de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık

suç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın

anılan maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının

tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin

belirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin

sağlanması gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği

üzere idari nitelikte suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut

fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir

açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda

gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin

konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların

değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla

yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla

kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM,

E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, § 15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21

E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 17).

45. İtiraz konusu kurallar kapsamında, Kanun’da öngörülen süreler içerisinde işyeri defter, belge ve kayıtlarını saklama ve ibraz etme yükümlülüklerini yerine getirmeyen bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü işveren ve işyeri sahipleri hakkında Kurum tarafından idari para cezası verilmesi öngörülmektedir.

46. Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…” ibaresinin belirlilik ilkesine ilişkin incelemesinde ortaya konulan gerekçeler itiraz konusu kurallar bakımından da geçerlidir. Buna göre, söz konusu ibareler bağlamında itiraz konusu kurallarda herhangi bir belirsizlik bulunmamaktadır.

47. Öte yandan kurallar kapsamında idari para cezasının miktarı ile kim tarafından uygulanacağının da kanun koyucu tarafından belirlendiği açıktır. Nitekim, Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendinde bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlar için aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezasının Kurum tarafından uygulanacağı ve söz konusu cezanın kurallar kapsamında belirtilen yükümlülüğü tam olarak yerine getirmeyenlere uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

48. Bu itibarla kuralların belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir olduğu sonucuna varılmıştır.

49. Anayasa Mahkemesinin 29/11/2017 tarihli ve E.2017/137, K.2017/161 sayılı kararında, 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlara, anılan Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi hâlinde aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası uygulanmasını öngören (1) numaralı alt bendi, Anayasa’nın 2. maddesi kapsamında incelenmiş ve anılan maddeye aykırı bulunmamıştır.

50. Söz konusu kararda mevcut sosyal güvenlik kurumlarının finansmanla ilgili önemli sorunlarının olduğu, gelir azaltıcı faktörlerin başlıcalarının ise prime esas kazancın düşük gösterilmesi ile kayıt dışı istihdamın yüksekliği olduğu belirtilmek suretiyle anılan alt bendin meşru amacının bulunduğu sonucuna varılmıştır (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 8).

51. Öte yandan kanun koyucunun kayıt dışı istihdamı

ve finansman kaybını önlemek amacıyla işveren ve işyeri sahiplerine bazı

yükümlülükler getirmesinin mümkün olduğu, bu kapsamda bilanço esasına göre

defter tutmakla yükümlü olanların yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün

içinde mücbir sebep olmaksızın bu defterleri ibraz etmemeleri hâlinde aylık

asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası ile

cezalandırılmalarının öngörülmesinin bu tür davranışlarda bulunulmasını

engelleyici ve caydırıcı nitelikte olduğu değerlendirilerek alt bendin, anılan

anayasal amaçları gerçekleştirme bakımından elverişli ve gerekli olduğu

sonucuna ulaşılmıştır (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 10).

52. Anılan kararda ayrıca, kanun koyucunun, işverenin belirtilen yükümlülüğü yerine getirmemesi hâlinde uygulanacak ceza miktarında işverenin tabi olduğu sınıfa göre bir derecelendirme yaptığı, Kanun’un 102. maddesinin beşinci fıkrasında ise itiraz konusu kural nedeniyle verilen idari para cezasının tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde peşin ödenmesi hâlinde bu cezanın dörtte üçünün ödeneceğinin ve peşin ödemenin idari para cezasına karşı yargı yoluna başvurma hakkını etkilemeyeceğinin hüküm altına alındığı belirtilmiştir (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, §§ 11-12).

53. İtiraz konusu kurallarda da bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorunda oldukları defter, kayıt ve belgelerini Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz etme yükümlülüğünü yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmemeleri durumunda aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası uygulanması öngörüldüğünden, hukuk devleti ilkesi kapsamında kamu yararı dışında amaç taşımama ve ölçülülük ilkesine ilişkin olarak Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir husus bulunmamaktadır.

54. Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında “Hiç kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz” hükmüne yer verilmek suretiyle adil yargılanma hakkının unsurlarından olan susma ve kendini suçlamama hakkı açıkça güvence altına alınmıştır.

55. Anılan hüküm uyarınca kanun koyucu, kişinin kendisini ve kanunda gösterilecek belirli derecedeki yakınlarını suçlayıcı bir beyanda bulunmaya zorlayan bir düzenleme yapamaz. Bunun yanı sıra Anayasa hükmünden anlaşıldığı üzere susma hakkı, kişinin ifade ya da bilgi vermeyi reddetme hakkının yanı sıra kendi aleyhine delil göstermeye zorlanamamasını da güvence altına almaktadır. Buna göre Anayasa açısından susma hakkı, söz haricindeki belge ve delilleri de kapsamaktadır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/3/2022, § 16).

56. Bu bağlamda öncelikle işveren ve işyeri sahiplerinin Kurum tarafından istenen bilgi veya belgeleri ibraz etme yükümlülüğüne tabi tutulmasının kendisi aleyhine delil göstermeye zorlanamayacağı ilkesi açısından değerlendirilmesi gerekmektedir. Bir başka deyişle söz konusu defter, belge ve kayıtların ibraz edilmemesinin ya da sunulmasının reddedilmesinin susma hakkı kapsamında bir korumaya tabi tutulup tutulmayacağı incelenmelidir.

57. Anayasa Mahkemesi, defter, kayıt ve belgeleri ibraz

etmemek suretiyle gizleme fiilini, 213 sayılı Kanun kapsamında vergi

kaçakçılığı suçu olarak düzenleyen hükme ilişkin incelemesinde iki boyutuyla

ele almıştır. Anılan kararda ilk olarak ilgili Kanun’da yer alan defter ve

belgeleri ibraz yükümlülüğünün kamu düzeninin işleyişiyle ilgili bir hüküm

olduğu, bu yükümlülüğün kişinin vergi mükellefi statüsünde bulunmasından dolayı

kanun gereğince düzenlenmesi ve saklanması zorunluluğu bulunan defter ve

belgeleri kapsadığı ve bunların içerik itibarıyla kamusal yönlerinin ağır

bastığı belirtildikten sonra bu defter ve belgelere ilişkin kayıt tutma

zorunluluğunun özü bakımından cezai olmayan düzenleyici bir amaçtan ileri

geldiği değerlendirilmiştir. Bu nedenle düzenlendiği ve saklandığı kabul edilen

bu defter ve belgelerin ibrazının istenmesinin devlet ve kamu açısından suç

delili değil, mükellefin beyanlarının doğruluğunu tevsik edici birer belge

niteliğinde olduğu, mükellef açısından ise kendi vergisel işlemlerinin vergi

kanunlarına uygunluğunu ortaya koymaya yarayan bir ispat aracı olduğu

vurgulanmıştır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/03/2022, §§ 25-27).

58. Diğer yandan anılan kararda susma hakkına aykırılığın

en önemli ölçütünün zorlama unsuru olduğu belirtilmiş, vergi

mükellefinin vergi idaresince istenen bilgi veya belgeleri ibraz etmemesinin

suç olarak kabul edilerek bu fiilin hapis cezası yaptırımına bağlanması zorlama

unsuru açısından da değerlendirilmiştir. Kararda, vergi inceleme elemanı

tarafından istenen defter ve belgelerin ibraz edilmemesi sonucunda öngörülen

hapis cezası tehdidinin kişinin kendisini suçlayıcı beyanda bulunmaya veya

delil göstermeye zorlanamama hakkına aykırılığın temel ölçütü olarak kabul

edilen zorlama unsuru kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, zira

hükümde öngörülen ceza tehdidinin kişinin aleyhine beyanda bulunması veya delil

göstermesi amacına hizmet etmediği, ilgililerin sahip olduğu vergi mükellefi

statüsü nedeniyle kendilerine yüklenen şeklî ödevlerden birisi olan defter,

kayıt ve belgeleri ibraz ödevinin yerine getirilmemesi fiilini cezalandırma

amacı taşıdığının altı çizilmiştir. Bu kapsamda mevzuat uyarınca tutulması ve

saklanması zorunlu tutulan defter, kayıt ve belgelerin vergi inceleme

elemanları tarafından istendiğinde ibraz edilmesinin zorunlu kılınmasının ve

ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcı

beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanması olarak nitelendirilemeyeceği

sonucuna ulaşılmıştır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/3/2022, §§ 28-30).

59. Kurallar uyarınca da işveren veya işyeri sahiplerine yönelik defter, belge ve kayıtları ibraz yükümlülüğünün yerine getirilmemesinin idari para cezasıyla cezalandırılmasında, kişileri kendi aleyhlerine delil göstermeye zorlamanın değil, kamu düzeni kapsamında 5510 sayılı Kanun uyarınca verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin temininin ve denetiminin amaçlandığı, öngörülen idari para cezasının ise kamu düzenine ilişkin söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olduğu gözetildiğinde Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir husus bulunmamaktadır.

60. Bu itibarla işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorunda oldukları defter, belge ve kayıtlarını Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz etmesinin zorunlu kılınmasının ve ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcı beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanma olarak nitelendirilemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.

61. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.

Kuralların Anayasa’nın 13. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

A. 86. maddesinin

ikinci fıkrasında yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. 17/4/2008 tarihli

ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin;

1. “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümünün,

2. Alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresinin,

“(e) bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve itirazın REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 25/12/2024 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38. maddesindeki

ilkelerin kural olarak kabahatlerle ilgili düzenlemeler bakımından da geçerli

olduğunu kabul etmektedir ; “Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar

ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu

maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına

aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına

aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi

de cebir içermektedir. … Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki

sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar

arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır.” AYM, E.2017/103, K.2017/108,

31/05/2017, par. 12, 13) Anılan kararda kabahatlerde kanunilik ilkesinin daha

esnek uygulanabileceğine değinilmiş ise de kural olarak Anayasa’nın 38.

maddesindeki ilkelerin kabahatler bakımından da uygulanması gerektiği kabul

edilmiştir. Bu dosyada incelenen kurallarda ise işyeri defter, kayıt ve

belgelerini süresinde ibraz etmeyenlere aylık asgari ücretin oniki katı

tutarında idari para cezası yaptırımı öngörülmektedir.

2. Anayasanın 38/5. maddesinde kişinin kendisi veya yasal

yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya delil göstermeye

zorlanamayacağı belirtilmektedir. Bu düzenleme ceza soruşturma ve

kovuşturmalarına karşı bir güvence oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi kendini

suçlama yasağının temel amacının “sanığın

yetkililerce uygunsuz bir şekilde zorlamaya maruz kalmaya karşı korunması

yoluyla adaletin tecellisindeki hatalı uygulamaları önlemek” olduğunu belirtmiştir (Ali Öz, B. No:

2013/2624, 31/3/2016, § 43). Doktrinde susma ve/veya kendini suçlamama

hakkı (nemo tenetur ilkesi) olarak ifade edilen bu güvence, gerek insan

doğasındaki kendini ve yakınlarını koruma duygusunun ve dolayısıyla onurunun

incitilmemesi düşüncesiyle, gerekse hukuka aykırı delil elde edilmesinin

önlenmesi ve masumiyet karinesinin korunması gibi esaslarla anayasal bir

güvenceye kavuşmuştur. Esasen adil yargılanma hakkı kapsamında da görülebilecek

olan güvence Anayasamız tarafından özel olarak düzenlenmiştir. Susma hakkı

açıktır ki; bir suç isnadı altında kalan kimseye kendisi ve yakınlarını

suçlayacak bilgi ve belge vermeye zorlanmayacağı güvencesini vermektedir.

3. İlkeye ilişkin benzer düzenleme mahkememizin daha önceki bir kararında da denetlenmiştir. 213 sayılı Vergi Usul Kanunu madde 359/1-a,2’ de yer alan “Defter, kayıt ve belgeleri tahrif edenler veya gizleyenlere” biçimindeki ibareye konu eylemlere hapis cezası öngören kuraldaki “gizleyenlere” ibaresi hakkındaki iptal isteminin reddine ilişkin karara (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/03/2022) yazdığım karşıoy gerekçelerim burada da geçerlidir. Aynı gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 38/5. maddesine aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.

Başkan

Kadir ÖZKAYA

Başkanvekili

Hasan Tahsin GÖKCAN

Başkanvekili

Basri BAĞCI

Üye

Engin YILDIRIM

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

Üye

Yıldız SEFERİNOĞLU

Üye

Selahaddin MENTEŞ

Üye

İrfan FİDAN

Üye

Kenan YAŞAR

Üye

Muhterem İNCE

Üye

Yılmaz AKÇİL

Üye

Ömer ÇINAR

Üye

Metin KIRATLI

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinde Kurumca verilecek idari para cezaları düzenlenmektedir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (e) bendinde Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere uygulanacak idari para cezaları düzenlenmiştir. Buna göre, itiraz konusu kurallar kapsamında, Kanun’daki yükümlülüklerini (işyeri defter, belge ve kayıtlarını saklama ve ibraz) yerine getirmeyen bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü işveren ve işyeri sahipleri hakkında Kurum tarafından idari para cezası verilmesi öngörülmektedir.

2. Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında ise “Hiç kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz” hükmüne yer verilmek suretiyle adil yargılanma hakkının unsurlarından olan susma ve kendini suçlamama hakkı açıkça güvence altına alınmıştır. Dolayısıyla kişiler kendilerini suçlayan beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamazlar.

3. Anayasa’nın 38. maddesine ilaveten kişinin kendini suçlayıcı beyanda bulunmaya zorlanmaması adil yargılanma hakkını güvenceye bağlayan Anayasa’nın 36. maddesi kapsamı içinde de değerlendirilebilir.

4. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) susma ve kendini suçlamama

hakkına ilişkin temel ilkelerinin yer aldığı Saunders/ Birleşik Krallık (BD)

(B.No: 1987/91, 17/12/1996) kararında müfettişlerce başvurucudan alınan

ifadelerin kullanmasının susma ve kendini suçlamama hakkına haksız bir

sınırlama teşkil edip etmediğini inceleyerek, Avrupa İnsan Hakları

Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 6. maddesinde güvence altına kendini suçlamama

hakkının bütün ceza soruşturmaları için geçerli olduğunun altını çizerek somut

olayda kendini suçlamama hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Mahkeme

benzer şekilde, Chambaz/İsviçre (B. No:11663/04, 5/4/2002) kararında

başvurucunun banka hesabındaki bilgilerin ibrazını zorunlu kılan hükümlerin

vergi kaçakçılığı suçu ile ilgili soruşturmada kullanılacağının açık olduğunu

ve sonuç olarak başvurucunun kendini suçlamaya zorlandığını belirterek ihlal

sonucuna ulaşmıştır.

5. AİHM içtihadını tek cümleyle özetleyecek olursak kişinin kendi aleyhine bir suç isnadına yol açabilecek bilgi ve belgeleri yaptırım tehdidi altında ibraz etmeye zorlanması Sözleşme’nin 6. maddesindeki susma ve kendini suçlamama hakkını ihlal etmiş olacaktır.

6. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru içtihadında ceza davalarına konu olmayan kimi yaptırımları özerk yorum çerçevesinde “ceza” olarak nitelendirilmiş ve bunlara ilişkin yargılamaları adil yargılanma hakkının suç isnadı yönü kapsamında incelenmiştir. Örneğin idari yargıda görülen vergi ziyaı cezalarına ilişkin davalar Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkının suç isnadı yönü kapsamında karara bağlanmıştır (bkz. Gür-Sel İnşaat Malzemeleri San.Tic.Ltd.Şti., B. No: 2013/4324, 7/7/2015; Ünal Gökpınar [GK], B. No: 2018/9115, 27/3/2019, § 54).

7. İdarenin yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın defter, kayıt ve belgelerini ibraz etmeyenlere idari para cezası öngörmesinin kaçınılmaz sonucu ceza tehdidi altında kalan ilgili kişilerin kendi aleyhlerine kullanılabilecek bilgi ve belgeleri vermeye zorlanmasıdır. Dolayısıyla dava konusu kurallar kişilerin kendilerini suçlayıcı beyanda bulunmaya zorlanması anlamına gelmektedir. Talep edilen bilgi ve belgelerin kişiler aleyhine kullanılmayacağı yönünde herhangi bir güvence de sunulmamıştır.

8. Netice itibarıyla, itiraz konusu kuralların Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrası ve 36. maddesiyle bağdaşmadığı düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.

Başkanvekili

Hasan Tahsin GÖKCAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 17/4/2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;…” bölümünün ve alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “…idari para cezası uygulanır. …” ibaresinin 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı şeklindeki kanaatine katılmamaktayım.

2. Dava konusu kurallarla işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama ve ibraz yükümlülüğünü yerine getirmeyenlere aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası uygulanması öngörülmektedir.

3. Mahkememiz çoğunluğu dava konusu ibarenin Anayasa'nın

38. maddesinin beşinci fıkrasındaki "Hiç

kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda

bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz." biçimindeki hükme aykırı olmadığı kanaatine

ulaşmıştır. Çoğunluk kararında dava konusu kural uyarınca işveren veya işyeri

sahiplerine yönelik defter, belge ve kayıtları ibraz yükümlülüğünün yerine

getirilmemesinin idari para cezasıyla cezalandırılmasında kişileri kendi

aleyhlerine delil göstermeye zorlamanın değil, kamu düzeni kapsamında 5510

sayılı Kanun uyarınca verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin

temininin ve denetiminin amaçlandığı, öngörülen idari para cezasının ise kamu

düzenine ilişkin söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmesini sağlamaya yönelik

olduğu ifade edilerek işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorunda oldukları

defter, belge ve kayıtlarını Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen

memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz edilmesinin zorunlu kılınmasının ve

ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcı

beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanma olarak nitelendirilemeyeceği

sonucuna ulaşılmıştır (bkz.: §§ 59-60).

4. Kanaatimizce dava konusu kurallar Anayasa'nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında korunan “susma ve kendini suçlamama” hakkına müdahale etmektedir.

5. Bu tür kayıtların 5510 sayılı Kanun kapsamında prime esas belgelerin denetimine imkân veren niteliğine sahip belgeler olduğu açıktır. Kuralın kamu yararı amacı ile çıkarıldığı ve meşru bir amacı olduğu konusunda bir kuşku bulunmamakla birlikte kişiler için öngörülen bu biçimdeki yükümlülüğün aynı zamanda Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında güvence altına alınan kişinin kendisi aleyhinde beyanda bulunmama hakkı ile ilgili anayasal güvenceye aykırı olmaması da önemlidir.

6. Kanun’da elbette kişiler için defter, kayıt ve belge tutulmasını ve gerektiğinde bunları ibraz etmesini isteme şeklindeki yükümlülükler öngörülebilir. Ancak bu süreçte önemli olan bu yükümlülükler benimsenirken kişinin kendisini suçlayıcı bir beyanda bulunmaya veya bu yolda bir delil göstermeye zorlanamamasıdır. Dolayısıyla kişilerin bir ceza tehdidi altında bazı bilgi ve belgelerin kendilerinden alınmaya zorlanması Anayasa’nın bu amir hükmüne aykırı olacaktır.

7. Dava konusu kuraldaki temel mesele de bu husus ile bağlantılıdır. Buradaki Anayasa’ya aykırılık işyeri defter, kayıt ve belgelerini tutmayanların cezalandırılması değildir. Kanun koyucu bu biçimdeki cezai hükümler elbette öngörebilir. Burada Anayasa’ya aykırı olan husus kişilerden cezalandırma tehdidi altında bunların ibrazı ve dolayısıyla Anayasa’daki tabiriyle kişinin kendisini suçlayan bir beyanda bulunmaya ve bu yolda bir delil göstermeye zorlanmasına imkan verebilen bir durumun varlığıdır.

8. İptali talep edilen kurallarda zorlama ihtimalinin varlığı ve buna karşı kanunda bir güvenceye yer verilmemiş olması kuralı Anayasa’ya aykırı hale getirmektedir. Zira bu kuralın uygulamasında kişiler bu kural nedeniyle kendi aleyhlerine beyanda bulunmaya zorlanabileceklerdir. Kişilerin bu kuralların uygulanması bağlamında kendi aleyhine beyanda bulunmaya zorlanamayacağı noktasında kanunda açık bir güvence getirilmiş olsaydı bu durumda kişilerin defter ve kayıt noktasında bu tür bir anayasal sorunla da karşılaşılması söz konusu olmayacaktı.

9. Yukarıda açıklanan gerekçelerle 17/4/2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;…” bölümünün ve alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “…idari para cezası uygulanır. …” ibaresinin 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendi yönünden Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasına aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatiyle Mahkememiz çoğunluğunun aksi yöndeki kararına katılmamaktayım.

Üye Engin YILDIRIM Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ