AYM Norm Denetimi E.2025/13 K.2025/89

tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12/5/1982 tarihli ve 2670 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 127. maddesinin Anayasa’nın 10. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Kınama cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ

İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu 127. maddesi şöyledir:

“Zamanaşımı:

Madde 127 – (Değişik: 12/5/1982 - 2670/33 md.)

Bu Kanunun 125 inci maddesinde sayılan fiil ve halleri işleyenler hakkında, bu fiil ve hallerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren;

a) Uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına,

b) Memurluktan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplin kovuşturmasına,

Başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisi zamanaşımına uğrar.

Disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın katılımlarıyla 16/1/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural ve sınırlama sorunları görüşülmüştür.

2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011

tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri

Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava

sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin

hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri

sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu

hükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak

anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için

elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,

iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak

kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların

çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak

nitelikte bulunan kurallardır.

3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 657

sayılı Kanun’un 127. maddesinin iptalini talep etmiştir. İtiraz konusu maddenin

birinci fıkrasında; bu Kanun’un 125. maddesinde sayılan fiil ve hâlleri

işleyenler hakkında, bu fiil ve hâllerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten

itibaren, uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması

cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına, memurluktan çıkarma

cezasında altı ay içinde disiplin kovuşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin

cezası verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı hükme bağlanmıştır. Kuralın

ikinci fıkrasında ise disiplin cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlendiği

tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde

ceza verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı öngörülmüştür. Bu itibarla birinci

fıkrada memurlar hakkında verilecek disiplin cezalarına ilişkin soruşturma

zamanaşımı, ikinci fıkrada ise ceza zamanaşımı düzenlenmiştir.

4. Bakılmakta olan davanın konusu kınama cezası verilmesine ilişkin işlemin idare mahkemesince iptal edilmesinden sonra idarece aynı olaya dayalı olarak yeniden tesis edilen kınama cezasıdır. Bu itibarla bakılmakta olan davada kuralın birinci fıkrasında öngörülen zamanaşımına ilişkin bir uyuşmazlığın bulunmadığı gözetildiğinde bu fıkranın bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Bu itibarla anılan fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

5. Diğer yandan kuralın ceza zamanaşımıyla ilgili olan ikinci fıkrası tüm disiplin cezaları bakımından geçerli, ortak kural niteliğindedir. Bakılmakta olan davanın konusunun kınama cezası olduğu gözetildiğinde kuralın ikinci fıkrasının esasına ilişkin incelemenin “kınama cezası” yönünden yapılması gerekir.

6. Açıklanan nedenlerle 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12/5/1982 tarihli ve 2670 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 127. maddesinin;

A. Birinci fıkrasının itiraz

başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya yönelik başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B. İkinci fıkrasının esasının

incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “kınama cezası” yönünden yapılmasına,

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Şermin BİRTANE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

8. Ceza hukukunda olduğu gibi disiplin hukukunda da idarenin cezalandırma yetkisinin kullanılması belirli sürelerle sınırlandırılmıştır. İlgili kanunlarda öngörülen sürelerin geçmesiyle disiplin soruşturmasının açılması ya da disiplin cezası verme yetkisi ortadan kalkmaktadır. Bu bakımdan disiplin hukukunda zamanaşımı, belirli bir süre geçtikten sonra disiplin cezasının verilmesinde kamu yararı bulunmadığı ve kamu görevlilerinin süresiz olarak ceza tehdidiyle karşı karşıya kalmaması için getirilen hukuki bir güvencedir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 43; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 12).

9. Disiplin hukukunda soruşturma zamanaşımı ve ceza

zamanaşımı olmak üzere iki tür zamanaşımı söz konusudur. Disiplin cezası

verilmesini gerektiren fiilin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren

kanunda belirtilen sürenin geçmesi nedeniyle disiplin soruşturması açılmasını

engelleyen zamanaşımına soruşturma zamanaşımı, fiilin işlendiği tarihten

itibaren kanuni süresi içinde soruşturma açılmakla birlikte ceza verilebilmesi

için kanunda öngörülen sürenin geçirilmesiyle disiplin cezası verilmesini

engelleyen zamanaşımına ise ceza zamanaşımı denilmektedir. Kamu düzenine

ilişkin olan bu sürelerin idari makamlar ve yargı mercileri tarafından resen

gözetilmesi zorunludur (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 44; E.2023/5,

K.2023/45, 9/3/2023, § 13).

10. 657 sayılı Kanun’un 127. maddesinin birinci fıkrasında; disiplin cezalarına konu fiileri işleyenler hakkında bu fiillerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına, memurluktan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplin kovuşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı düzenlenmiştir.

11. Anılan maddenin itiraz konusu ikinci fıkrasında ise disiplin cezasını gerektiren fiillerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı öngörülmüştür. Kural, “kınama cezası” yönünden incelenmiştir.

B. İtirazın Gerekçesi

12. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda disiplin cezalarının mahkeme kararıyla iptal edilmesi üzerine yeniden disiplin cezası verilmesinde uyulacak zamanaşımı sürelerine ilişkin olarak herhangi bir düzenlemenin bulunmadığı, bu eksikliğin yorum farklılıklarına ve yeknesak olmayan uygulamalara sebebiyet verdiği, ayrıca eşitlik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

13. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden incelenmiştir.

14. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

15. Hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi

uyarınca kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir

duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,

uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına

karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler

hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk

normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde

devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven

duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41,

K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 19).

16. İdari yargı mercilerince verilen iptal kararları,

davaya konu işlemin hukuk âleminde hiç tesis edilmemiş olması sonucunu doğurur

ve aynı koşullar devam ettiği sürece bu konuda yeniden işlem tesis edilemez.

Disiplin cezasının eylemin sübut bulmadığı ya da zamanaşımı süresi geçtikten

sonra tesis edildiği gibi gerekçelerle iptal edilmesi üzerine aynı konuda

yeniden bir disiplin cezası verilmesi mümkün değildir. Ancak bazı iptal

kararlarının gerekçesi idarece aynı konuda yeni bir işlem tesisini mümkün ya da

gerekli kılabilir. Örneğin iptal davasına konu bir disiplin cezasının dayanağı

olarak ileri sürülen eylemin niteliği gereği daha hafif bir cezayı gerektirdiği

gerekçesiyle verilen bir iptal kararı üzerine idari makamlar anılan gerekçe

doğrultusunda daha hafif olan cezanın verilmesi yoluna gidebilecektir. Yine

dava konusu işlemin yetki ve şekil unsurları yönünden, bir başka deyişle usul

hükümleri yönünden hukuka aykırılığının tespitine bağlı olarak verilen iptal

kararları üzerine idare tarafından iptale neden olan hukuka aykırılıklar

giderildikten sonra aynı konuda yeniden işlem tesis edilmesinin önünde hukuki

bir engel bulunmamaktadır (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 52; E.2023/5,

K.2023/45, 9/3/2023, § 20).

17. 657 sayılı Kanun’un 127. maddesinin itiraz konusu ikinci fıkrasında disiplin ceza zamanaşımı süresi iki yıl olarak düzenlenmiştir. Kuralda disiplin cezasının idare mahkemesince yetki ve şekil unsurları yönünden iptalinde olduğu gibi karar gerekçesinin idarece aynı konuda yeni bir işlem tesisini mümkün kıldığı durumlarda uyulması gereken zamanaşımı sürelerine dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.

18. İdari düzenin korunması ve kamu hizmetinin düzgün

işlemesi amacıyla getirilen disiplin cezaları ile genel toplum düzenini koruyan

ceza hukuku alanındaki cezalar arasında cezanın amacı, veriliş usulü ve

sonuçları yönünden farklılıklar bulunmaktadır. Anılan farklılıklar

zamanaşımının işleyişinde de kendini göstermektedir. Bu anlamda disiplin hukuku

bakımından disiplin cezası verme zamanaşımı, cezayı gerektiren fiilin işlendiği

tarih itibarıyla başlayan ve cezanın verilmesine kadar geçen sürece ilişkindir.

Anılan cezaya karşı hak arama özgürlüğü kapsamında idari ve yargısal mercilere

başvurulması, akabinde cezanın iptal edilmesi üzerine iptal kararı

doğrultusunda idarenin yeni bir disiplin cezası tesis etmesine ilişkin sürecin

ise ayrı bir aşama olması nedeniyle disiplin ceza zamanaşımından bağımsız

olarak değerlendirilmesi gerekir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 56; E.2023/5,

K.2023/45, 9/3/2023, § 24).

19. Öte yandan iptal kararının gerekleri doğrultusunda idarenin yeni bir disiplin cezası tesis ederken hiçbir süreyle sınırlı tutulmaması da kabul edilemeyeceğinden idarenin yeni cezayı makul bir sürede tesis etmesi gerekir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 57; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 25).

20. Bu itibarla anılan Kanun’da belirtilen ceza zamanaşımı süresi yargı kararından önce verilen ilk disiplin cezaları için geçerli olup yargı kararı uyarınca yeni bir disiplin cezasının tesis edileceği durumlarda idarenin vakit geçirmeden harekete geçmesi ve makul bir süre içinde yargı kararını uygulaması gerekmektedir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 58; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 26).

21. Kuralda, disiplin cezalarına karşı idari yargıda

açılan davalarda verilen iptal kararlarının gerekçesinin idareye ilgili hakkında

başka bir disiplin işlemi tesis etme olanağı tanıması hâlinde idarece yeniden

işlem tesisi sırasında uyulması gereken zamanaşımı sürelerine ilişkin olarak

herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Başka bir deyişle bir disiplin

soruşturmasının başlatılması, elde edilen bulgular ve yapılan değerlendirmeler

sonucunda fiile uygun disiplin cezasının verilmesi, bu cezaya karşı dava

açılması üzerine mahkemece, yeni bir ceza verilmesini mümkün kılacak bir

gerekçeyle cezanın iptaline hükmedilmesi ve idare tarafından bu karara uygun

şekilde yeniden disiplin cezası tesis edilmesi şeklinde özetlenebilecek bir

sürecin nihai olarak ne kadar sürede tamamlanacağı 657 sayılı Kanun’da

düzenlenmemiştir. Bu yönüyle kuralın kınama cezasını gerektiren hâllerle ilgili

olarak, kamu görevlilerinin disiplinsizliğinin cezasız kalmaması şeklindeki

kamu yararı amacı ile kişilerin süresiz olarak ceza tehdidiyle karşı karşıya

kalmasının önlenmesi yönündeki hukuki menfaat arasında adil dengeyi koruyacak

güvenceleri içermediği sonucuna varılmıştır.

22. Bu itibarla kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarını önleyecek nitelikte tedbirler içermeyen, hukuki öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleriyle bağdaşmayan kural hukuk devleti ilkesini ihlal etmektedir.

23. Açıklanan nedenlerle kural “kınama cezası” yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın Anayasa'nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

24. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da

bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte

yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe

gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede

yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı

Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak

mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak

iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca

kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

25. 657 sayılı Kanun’un 127. maddesinin ikinci fıkrasının “kınama cezası” yönünden iptali nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI