AYM Norm Denetimi E.2025/207 K.2025/192

A. Birinci fıkrasıyla ekli (1) ve (2) sayılı Listelerde yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne ekli (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesinin, B. İkinci fıkrasının, Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128., 153. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına, karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep edilen 1. maddesi ile CBK’ya ekli (1) ve (2) sayılı Listeler şöyledir:

“MADDE 1- Ekli (1) ve (2) sayılı listelerde yer alan kadrolar ihdas edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümlerine eklenmiştir.

Ekli (2) sayılı listede yer alan kadrolar, bu kadrolara atama yapılmasını müteakip herhangi bir şekilde boşalması halinde başka bir işleme gerek olmaksızın iptal edilmiş ve 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümünden çıkarılmış sayılır. Söz konusu kadrolar boşaldığı tarihten itibaren bir ay içinde Kamu Personeli Bilgi Sisteminin bulunduğu kuruma bildirilir.”

(1) SAYILI LİSTE

KURUMU : KÜLTÜR VE TURİZM BAKANLIĞI

TEŞKİLATI : TAŞRA

KURUMU : SANAYİ VE TEKNOLOJİ BAKANLIĞI

TEŞKİLATI : MERKEZ

İHDAS EDİLEN KADROLARIN

SINIFI

ÜNVANI

DERECESİ

ADEDİ

GİH

Devlet Türk Müziği Topluluğu Müdürü 1 1

TOPLAM

1

(2) SAYILI LİSTE

KURUMU : SAĞLIK BAKANLIĞI

TEŞKİLATI : TAŞRA

İHDAS EDİLEN KADROLARIN

SINIFI

ÜNVANI

DERECESİ

ADEDİ

GİH

Daire Başkanı 1 1

TOPLAM

1

KURUMU : SAHİL GÜVENLİK KOMUTANLIĞI

TEŞKİLATI : MERKEZ

İHDAS EDİLEN KADROLARIN

SINIFI

ÜNVANI

DERECESİ

ADEDİ

GİH

Şube Müdürü 1 24

TOPLAM

24

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın katılımlarıyla 8/10/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Emre DURSUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. CBK’ların Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi

3. Anayasa Mahkemesi, CBK’ların anayasal çerçevesini ve yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.

Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir.

Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/1/2020, §§ 3-13. E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13. E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13. E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).

B. CBK’nın 1. Maddesinin Birinci Fıkrasıyla Ekli (1) ve (2) Sayılı Listelerde Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’ya Ekli (I) Sayılı Cetvel'in İlgili Bölümlerine Eklenmesinin ve İkinci Fıkrasının İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi

4. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğü içinde yer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu görevlilerinin kadrolarının ihdasına ve iptaline ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği, kadroya bağlı olarak kamu görevlilerine yapılacak harcamalar ve ayrılacak ödeneklerin bütçeyle ilgili olduğu, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı, dava konusu kurallarla içerik ve kapsam bakımından benzer düzenlemelerin Anayasa’ya aykırı olduğuna Anayasa Mahkemesince hükmedildiği,

CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinin tanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralların Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128., 153. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

a. Kuralların Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

5. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralların Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11., 104., 128., 153. ve 161. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

6. (188) numaralı CBK’nın 1. maddesinin dava konusu birinci fıkrası, ekli (1) ve (2) sayılı Listelerde yer alan kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesini öngörmektedir.

7. Anılan maddenin dava konusu ikinci fıkrasında ise ekli (2) Sayılı Liste’de yer alan kadroların, bu kadrolara atama yapılmasını müteakip herhangi bir şekilde boşalması hâlinde başka bir işleme gerek olmaksızın iptal edilmiş ve anılan CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümünden çıkarılmış sayılacağı, söz konusu kadroların boşaldığı tarihten itibaren bir ay içinde Kamu Personeli Bilgi Sisteminin bulunduğu kuruma bildirileceği hükme bağlanmıştır.

8. Anayasa Mahkemesi; bakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir.

Bu kapsamda söz konusu kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisinin bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,

görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının ”Kamu tüzel kişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur” şeklindeki hükümleriyle bağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22.

E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23. E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25. E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).

9. Kültür ve Turizm Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ile Sahil Güvenlik Komutanlığına kadro ihdasını ve Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatında şube müdürü kadroları ile Sahil Güvenlik Komutanlığı merkez teşkilatında hesap sorumlusu kadrolarına atama yapılmasını müteakip bu kadroların herhangi bir şekilde boşalması hâlinde başka bir işleme gerek olmaksızın iptalini ve (2) numaralı CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümünden çıkarılmasını öngören, dolayısıyla anılan kurumların teşkilat yapısıyla ilgili düzenlemeler getiren kurallar yönünden anılan kararlardan ayrılmayı gerektirir bir durum bulunmamaktadır.

10. Bu itibarla kurallar, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenleme içermemektedir.

11. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden denetimi yapılırken CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade eden, bu bağlamda karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir.

12. Kurallarla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralların kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

13. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptalleri talebinin reddi gerekir.

Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

b. Kuralların İçerik Yönünden İncelenmesi

14. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

15. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.

16. Söz konusu ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işlemi niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır (AYM, E.2020/34, K.2023/25, 16/2/2023, § 49; E.2020/54, K.2022/165, 29/12/2022, § 28; E.2019/38, K.2022/148, 30/11/2022, § 40-41).

17. Kurallarla Kültür ve Turizm Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığına ihdas edilen kadrolar ile boşalması hâlinde iptal edilecek kadroların herhangi bir tereddüde yer vermeyecek biçimde açık, net ve anlaşılır şekilde düzenlendiği, dolayısıyla kuralların belirlilik ilkesine aykırı bir yönünün bulunmadığı ve öngörülebilir olduğu anlaşılmaktadır.

18. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptalleri talebinin reddi gerekir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

19. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

12/9/2025 tarihli ve (188) numaralı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesinin;

A. Birinci fıkrasıyla ekli (1) ve (2) sayılı Listelerde yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne ekli (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesine,

B. İkinci fıkrasına,

yönelik iptal talepleri 8/10/2025 tarihli ve E.2025/207, K.2025/192 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkraya ve eklemeye ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 8/10/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

B. İkinci fıkrasının

1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 8/10/2025 tarihinde karar verildi.

İHDAS EDİLEN KADROLARIN

SINIFI

ÜNVANI

DERECESİ

ADEDİ

GİH

Hesap Sorumlusu 1-15 1

TOPLAM

1

Başkan Kadir ÖZKAYA

Başkanvekili Basri BAĞCI

Üye Engin YILDIRIM

Üye Rıdvan GÜLEÇ

Üye Recai AKYEL

Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ

Üye Yıldız SEFERİNOĞLU

Üye Selahaddin MENTEŞ

Üye İrfan FİDAN

Üye Kenan YAŞAR

Üye Muhterem İNCE

Üye Yılmaz AKÇİL

KARŞIOY GEREKÇESİ

Dava konusu düzenleme, konu yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırılık taşıdığı düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmadım.

Üye Ömer ÇINAR

Üye Metin KIRATLI

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 12/9/2025 tarihli ve (188) numaralı Bazı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine ilişkin karara katılmamaktayım.

2. İptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinde kadro ihdası ve mevcut bazı kadroların iptalini içeren kadro ile ilgili hususlara ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.

3. Dava konusu kuralların “konu bakımından yetki” boyutu ile Anayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememiz çoğunluğunca Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına bir aykırılık bulunmadığı kanaatine ulaşılsa da kuralların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu için iptali gerekmektedir.

4. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdası konusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiği bir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesinin Anayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğunun iptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22, 27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerin kadro ile ilgili düzenlemenin yer aldığı dava konusu (188) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmünde de geçerli olduğu kanaatindeyim.

5. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılı kararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle 12/9/2025 tarihli ve (188) numaralı Bazı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiği kanaatinde olduğum için çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.

Üye Engin YILDIRIM

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu, 188 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle yapılan düzenlemenin Anayasa’ya uygun olduğuna karar vermiştir. Aşağıda açıklanan gerekçelerle çoğunluk görüşüne iştirak edilmemiştir.

2. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında açıkça, “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” denilmektedir.

3. İptali istenen düzenleme, kanunla düzenlenmesi zorunlu bir alan olan idarenin kuruluşu, görevleri ve teşkilat yapısı üzerinde doğrudan etki yaratmaktadır. Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle yalnızca yürütmeye ilişkin iç düzenlemeler yapılabilir; ancak kamu tüzel kişiliği kurulması, kaldırılması, bir idari birimin yetki alanının değiştirilmesi veya yeni bir görev verilmesi Anayasa’nın 123. ve 128. maddeleri gereğince kanunla yapılmalıdır.

4. 188 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle, ilgili kurumun görev alanı ve idari yapılanması yeniden belirlenmiştir. Bu durum, yürütmenin idari teşkilat kurma yetkisini aşarak yasamanın düzenleme yetkisine müdahale niteliği taşımaktadır.

5. Kadro ihdası ve iptali işlemleri, yalnızca teşkilat düzenlemesi olarak değil, aynı zamanda bütçe hakkı bakımından da değerlendirilmelidir. Kadro ihdas etmek kamu harcaması anlamına gelir ve bu nedenle Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bütçeye ilişkin yetkisinin alanına girer.

6. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile bu tür mali sonuçlar doğuran düzenlemelerin yapılması, yürütmenin yasamanın yetki alanına müdahalesi anlamına gelir. Bu durum, kuvvetler ayrılığı ilkesiyle bağdaşmamaktadır.

7. Kadro ihdası ve iptali, kamu hizmetine girme hakkı üzerinde de doğrudan etkilidir. Bu nedenle Anayasa’nın 70. maddesi bağlamında, temel hak ve özgürlükleri etkileyen bir düzenleme olması nedeniyle Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değil, kanunla yapılması gerekir.

8. Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kamu görevlerine ilişkin kadro düzenlemelerinin sınırsız şekilde yapılabilir olması, Anayasa’nın açık hükümlerini etkisiz kılarak hukuk devleti ve normlar hiyerarşisi ilkelerini zedeler. Bu tür işlemlerin kararnamelerle yürütülebilmesi, yasama organının dışlanması sonucunu doğurur.

9. Sonuç olarak, 188 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesi ile yapılan kadro iptali ve ihdasına ilişkin düzenleme; konu bakımından yetki yönünden, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine, ayrıca 128. ve 161. maddelerine aykırıdır.

10. Bu gerekçelerle, iptali istenen kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatiyle çoğunluk kararına iştirak edilmemiştir.

Üye · Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye · Kenan YAŞAR