Danıştay 10. Daire E.2016/15096 K.2021/4461

Davanın_konusu

08/09/2016 tarih ve 29825 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesiyle değiştirilen, 30/04/2015 tarih ve 29342 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelik'in 20. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI

Davacı Federasyon tarafından; dava konusu düzenlemeyle kreş ve gündüz bakımevleri ile özel çocuk kulüplerinde çalışacak personelden istenilen sağlık raporlarının aile hekimleri tarafından düzenlenmesi gerektiği yönündeki dava konusu düzenlemenin, aile hekimlerinin yasayla düzenlenmiş görevlerinin dışında iş yüklerini artıracağı, birinci basamak sağlık kuruluşu kabul edilen aile hekimleri tarafından düzenlenecek sağlık raporlarının geçerli olmasına karşın tam teşekküllü hastanelerden alınacak sağlık raporlarının geçerli kabul edilmemesinin vatandaşların mağduriyetine neden olacağı, düzenlemenin kişilerin sağlık kuruluşlarını seçme hakkını sınırlayıcı nitelikte olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ_SAVUNMASI

2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanunu'nun 34. maddesi uyarınca idarelerinin kanun kapsamındaki sosyal hizmet kuruluşlarının hizmet ve personel standartlarını belirleme konusunda yetkili olduğu, tanınan bu yetki kapsamında düzenlemede değişiklik yapılarak kişilerin bağlı oldukları aile hekimlerinden sağlık raporu almalarının tercih edildiği, aile hekimliğine ilişkin mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce düzenlenmesi öngörülen her türlü rapor, sevk evrakı, reçete ve sair belgelerin, aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde aile hekimleri tarafından düzenleneceğinin belirtildiği,

kişilerin tam teşekküllü hastaneden sağlık raporu almak yerine aile hekimlerinden söz konusu raporu edinmelerinin daha pratik olacağı, bu durumun tam teşekküllü hastanelerin iş yüklerinin azalmasını sağlayacağı, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava, 8.9.2016 günlü ve 29825 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5'nci maddesiyle değiştirilen 20'nci maddenin 1'inci fıkrasının ç bendinin iptali istemiyle açılmıştır.

Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve işleyiş Esasları Hakkında Yönetmelik; gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişilerine ait özel kreş ve gündüz bakımevleri ile özel çocuk kulüplerinin kuruluş ve işleyişlerine ilişkin esasları, izin, açılış, çalışma ve personel şartlarını, ücret tarifelerini, denetimlerini,

faaliyetlerini durdurma işlem ve usulleri belirlemek ve temel çocuk hakları felsefesine uygun hizmet vermelerini sağlamak amacıyla hazırlanmış bir Yönetmelik olup kamu kurum ve kuruluşları ile İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamında yer alan iş yerlerin de açılacak olan emzirme odaları ve yurt - çocuk bakım yurdu / kreşler dışında, gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine ait kreş gündüz bakımevleri ile çocuk kulüplerinin işleyişine ilişkin hususları kapsamaktadır.

Dava konusu edilen düzenleme ile; "Kuruluş Personelinin Nitelik ve Sorumlulukları" başlıklı Dördüncü bölümdeki 20'nci maddede sayılan, Personel belgeleri arasına eklenmesi gereken belgeler içinde bulunan "Sağlık raporu," na ilişkin ibare; "Aile hekimliğinden alınan sağlık raporu" ibaresi ile değiştirilerek; bu konuda oluşabilecek karışıklıkların ve aksaklıkların önlenmesine yönelik olarak, belgenin geçerli sayılabilmesine ilişkin tanımlama yapılmıştır.

Davacı Federasyon Başkanlığı tarafından; dava konusu düzenlemeyle kuruluş personelinden istenilen raporlar konusunda aile hekimlerinin görevlendirildiğini, bunun ise aile hekimlerine yasada verilen görevler haricindeki ek yükümlülükler niteliğinde olduğunu, bu sebeble tam teşekküllü hastanelerden alınan raporların kabul edilmeyerek başvurularda hak kaybına yol açıldığı ileri sürülmektedir.

T.C. Anayasasının 56'ncı maddesinin 3'üncü fıkrasında; “Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi arttırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler” denilerek devlete, herkesin maddi ve manevi varlığını geliştirmesi için gerekli şartları hazırlama, kişilerin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlama görevi verilmiştir.

Sağlık hizmeti sunulmasına ilişkin olarak Devlete verilmiş olan görevler, 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve bu Kararnameyi yürürlükten kaldıran 2.11.2011 tarih ve 28103 sayılı (1. Mükerrer) Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yapılandırılarak, görev ve yetkileri belirlenen Sağlık Bakanlığınca yürütülmektedir. 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 40'ıncı maddesinde, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilecekleri, hükme bağlanmıştır.

Anılan Kanun hükümleri ile sağlık kurum ve kuruluşlarının ülke genelinde eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun planlanıp koordine edilmesi, sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması için istihdam planlamasının yapılması konularında Sağlık Bakanlığı görevli ve yetkili kılınmıştır.

Öte yandan; 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanununun "Açılış izni ve standartlar" başlıklı 34'üncü maddesinde, "Kurum dışındaki kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek kişiler ve özel hukuk tüzelkişilerince bu Kanun kapsamına giren sosyal hizmet kuruluşlarının kurulmasına, teşvik edilmesine ve açılış izinlerinin verilmesine, varsa ücret tarifelerinin tespitine ilişkin usul ve esaslar ile bu kuruluşların hizmet ve personel standartları bir yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun 2'nci maddesinde de, “Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip” olarak tanımlanmış;

aynı Kanunun 5'inci maddesinin son cümlesinde, ilgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce düzenlenmesi öngörülen her türlü rapor, sevk evrakı, reçete ve sair belgelerin, aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde aile hekimleri tarafından düzenleneceği, belirtilmiştir.

Görüldüğü üzere; 5258 sayılı Kanunun 2'nci maddesinde tanımlanan; 3'üncü maddede statüsü belirtilen "aile hekimi"nin verdiği sağlık hizmeti, görev bölgeleri ve görevlendirilen hekim sayısı göz önüne alınarak, dava konusu Yönetmeliğin ilgili maddesi hazırlanmış olup; davalı idarece sağlık raporlarının niteliği ve düzenlenmesi hakkında daha belirli bir tanımlamaya ihtiyaç duyulması üzerine; idarenin takdir yetkisi çerçevesinde "sağlık raporu" ibaresine, "Aile hekimliğinden alınan" ifadesi eklenmiştir.

Bu durumda dava konusu edilen Yönetmelik hükmünde üst normlara ve kamu hizmeti gereklerine aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

30/04/2015 tarih ve 29342 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelik'in 20. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan "sağlık raporu" ibaresi, 08/09/2016 tarih ve 29825 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesiyle "Aile hekimliğinden alınan sağlık raporu" olarak değiştirilmiş, söz konusu değişikliğin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat: 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanunu'nun "Açılış izni ve standartlar" başlıklı 34. maddesinde, "Kurum dışındaki kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek kişiler ve özel hukuk tüzelkişilerince bu Kanun kapsamına giren sosyal hizmet kuruluşlarının kurulmasına, teşvik edilmesine ve açılış izinlerinin verilmesine, varsa ücret tarifelerinin tespitine ilişkin usul ve esaslar ile bu kuruluşların hizmet ve personel standartları bir yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde, “Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip” olarak tanımlanmış;

aynı Kanunun "Hizmet Esasları" başlıklı 5. maddesinin son cümlesinde, "ilgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce düzenlenmesi öngörülen her türlü rapor, sevk evrakı, reçete ve sair belgelerin, aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde aile hekimleri tarafından düzenleneceği" kuralına yer verilmiştir.

Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:

30/04/2015 tarih ve 29342 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Özel Çocuk Kulüplerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelik'in gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişilerine ait kreş ve gündüz bakımevleri ile özel çocuk kulüplerinin kuruluş ve işleyişlerine ilişkin esaslar, izin, açılış, çalışma ve personel şartları, ücret tarifeleri, denetimleri, faaliyetlerin durdurulmasına ilişkin işlem ve usulleri içerdiği, anılan hususların 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanununun "Açılış izni ve standartlar" başlıklı 34. maddesiyle davalı idareye verilen yetki kapsamında düzenlendiği görülmektedir.

Dava konusu değişiklik ile Yönetmelik'in "Personel Belgeleri" başlıklı 20. maddesinde, kuruluşta görevlendirilecek personelden istenecek belgeler arasında yer alan ve daha önce hangi sağlık kuruluşundan alınacağına ilişkin açık bir düzenleme içermeyen "sağlık raporu" şeklindeki bendin, "Aile hekimliğinden alınan sağlık raporu" şeklinde değiştirilerek, sağlık raporunun hangi kurumdan alınması gerektiğine ilişkin belirsizliğin giderildiği anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, davacı Federasyon tarafından, söz konusu değişikliğin aile hekimlerinin yasayla düzenlenmiş görevlerinin dışında iş yüklerini artıracağı, birinci basamak sağlık kuruluşu kabul edilen aile hekimleri tarafından düzenlenecek sağlık raporlarının geçerli olmasına karşın, tam teşekküllü hastanelerden alınacak sağlık raporlarının geçerli kabul edilmemesinin vatandaşların mağduriyetine neden olacağı, düzenlemenin kişilerin sağlık kuruluşlarını seçme hakkını sınırlayıcı nitelikte olduğu ileri sürülmekte ise de;

yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, aile hekimlerinin mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce düzenlenmesi öngörülen her türlü raporu düzenleme konusunda yetkili ve görevli kılındığı, öte yandan sağlık raporu alacak kişilerin zaten aile hekimlerinin kayıtlı hastaları arasında bulunan kişiler olduğu, aile hekimlerinin bu kişilere birinci basamak sağlık hizmeti vermekle yükümlü oldukları göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu düzenlemenin aile hekimlerinin yasal görevlerini aşan yeni bir görev yüklemediği,

bilakis sağlık raporu düzenlenmesi için daha üst basamak sağlık kuruluşlarına başvurulmasının bu kuruluşlardaki hasta yoğunluğunun artmasına neden olacağı anlaşıldığından, davacının bu yöndeki itirazları yerinde görülmemiştir.

Buna göre; dava konusu düzenlemenin amacı ve uyuşmazlığa ilişkin mevzuat bir bütün olarak değerlendirildiğinde dava konusu düzenlemede üst düzenleyici kurallara, kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.