Danıştay 10. Daire E.2016/389 K.2021/5007

Davanın_konusu

Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından küçük yerleşim yerlerinde son kullanıcıya ulaşacak içme suyunun güvenliğinin sağlanması amacıyla hazırlanan ve 26/08/2015 tarih ve 29457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dezenfeksiyon Teknik Tebliğinin, il özel idarelerine görev ve sorumluluk yükleyen 6. maddesinin 4. fıkrasında yer alan ''... Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdareleri tarafından gerçekleştirilir.'' ibaresi ile 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ''... Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdareleri sorumludur.'' ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, il özel idarelerinin, anayasal olarak düzenlenmiş, kanunla kurulan ve kanunla kendisine görev ve yetki verilen mahalli idare kuruluşu olduğu, kanun dışında diğer düzenleyici işlemlerle yükümlülük getirilmesinin Anayasa'nın 127. maddesine aykırılık teşkil ettiği, bu durumun mahalli idarelerin görev ve yetkilerinde ihtilaflara neden olabileceği, dava konusu Tebliğ'in özel idarelere görev yükleyen bir kanunun uygulanması ile ilgili olmadığı, Tebliğ'de belirtilen hususların Sağlık Bakanlığı'nın asli görevleri arasında olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idarece, dava konusu Tebliğ hazırlanırken İçişleri Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı ve Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün görüşlerinin alındığı, bununla birlikte Başbakanlık tarafından da yayımlanmadan önce incelendiği ve pozitif hukuk kurallarına uygun bulunduğu, kamu yararı gözetilerek hazırlandığı, davacının hukuka aykırılık iddialarının somut gerekçelere dayanmadığı, il özel idarelerine verilen görev ve sorumluluğun mevzuata uygun olduğu ileri sürülmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; Orman ve Su İşleri Bakanlığı tarafından küçük yerleşim yerlerindeki içme suyunun güvenliğinin sağlanması amacıyla çıkartılan 26.8.2015 gün ve 29457 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Dezenfeksiyon Teknik Tebliğinin İl Özel İdarelerine görev ve sorumluluk yükleyen 6'ncı maddesinin 4'üncü fıkrasında yer verilen, ''... belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde il özel idareleri tarafından gerçekleştirilir.'' ile 7'nci maddesinin 2'nci fıkrasında yer verilen, ''... belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde il özel idareleri sorumludur.'' ibarelerinin iptali istemiyle açılmıştır.

645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2'nci maddesinde, Orman ve Su İşleri Bakanlığının görevleri, ormanların korunması, geliştirilmesi, işletilmesi, ıslahı ve bakımı, çölleşme ve erozyonla mücadele, ağaçlandırma ve ormanla ilgili mera ıslahı konularında politikalar oluşturmak; tabiatın korunmasına yönelik politikalar geliştirmek, korunan alanların tespiti, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, sulak alanlar ve biyolojik çeşitlilik ile av ve yaban hayatının korunması, yönetimi, geliştirilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesini sağlamak;

su kaynaklarının korunmasına ve sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasına dair politikalar oluşturmak, ulusal su yönetimini koordine etmek; meteorolojik olayların izlenmesi ve bunlarla ilgili gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik politika ve stratejiler belirlemek; bakanlığın faaliyet alanına giren konularda uluslararası çalışmaların izlenmesi ve bunlara katkıda bulunulması amacıyla ulusal düzeyde yapılan hazırlıkları ilgili kuruluşlarla işbirliği halinde yürütmek; mevzuatla Bakanlığa verilen diğer görev ve hizmetleri yapmak; olarak sayılmış.

9'uncu maddesinde de, Su Yönetimi Genel Müdürlüğünün görevleri, su kaynaklarının korunması, iyileştirilmesi ve kullanılmasına ilişkin politikaları belirlemek; su yönetiminin ulusal ve uluslararası düzeyde koordinasyonunu sağlamak; su kaynaklarının kıyı suları dahil olmak üzere koruma-kullanma dengesi gözetilerek, sucul çevrenin ekolojik ve kimyasal kalitesinin korunması ve geliştirilmesini sağlamak amacıyla havza bazında nehir havza yönetim planları hazırlamak, hazırlatmak, bütüncül nehir havzaları yönetimi ile ilgili mevzuat çalışmalarını yürütmek;

havza bazında kirliliğin önlenmesi ile ilgili tedbirleri ilgili kurum ve kuruluşlarla birlikte belirlemek, değerlendirmek, güncellemek ve uygulamaların takibini yapmak; yer üstü ve yer altı sularının kalite ve miktarının korunmasına yönelik hedef, ilke ve alıcı ortam standartlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla birlikte belirlemek, su kalitesini izlemek veya izletmek; taşkınlarla ilgili strateji ve politikaları belirlemek, ilgili mevzuatı ve taşkın yönetim planlarını hazırlamak, nehir havza yönetim planlarına uygun olarak sektörel bazda su kaynaklarının tahsislerine ilişkin gerekli koordinasyonu yapmak;

su kaynaklarının korunması ve yönetimi ile ilgili uluslararası sözleşmeler ve diğer mevzuattan kaynaklanan süreçleri takip etmek, sınır aşan ve sınır oluşturan sulara ilişkin işleri ilgili kurumlarla işbirliği içinde yürütmek; ulusal su veri tabanlı bilgi sistemini oluşturmak; su kirliliği açısından hassas alanları ve nitrata duyarlı hassas alanları tespit etmek ve izlemek; içme ve kullanma suyu arıtma tesislerinin tasarım esaslarını, normlarını ve kriterlerini belirlemek, projeleri onaylamaya yetkili kurum ve kuruluşları tespit etmek, tesisleri işletecek elemanların eğitimlerini temin etmek, sertifikalarını vermek;

iklim değişikliğinin su kaynaklarına etkisi ile ilgili çalışmalar yapmak; bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak, olarak sayılmıştır.

Ülkemizdeki küçük yerleşim yerlerinde, genellikle nüfusun dağınık olmasından kaynaklanan sağlıksız içme suyu kullanımının ortadan kaldırılabilmesi için uygulamadaki aksaklıkların giderilmesi ve ayrıca içme suyunun yerinde ve doğru kaynaktan sağlanması kadar önemli olan dezenfeksiyonun sağlanması amacıyla yasayla verilen yetkiye dayanılarak Orman ve Su İşleri Bakanlığınca 26.8.2015 gün ve 29457 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tebliğ;

küçük yerleşim yerlerinde son kullanıcıya ulaşacak içme suyunun güvenliğinin sağlanması için dezenfeksiyon yönteminin, seçilmesi dezenfeksiyon işleminin doğru uygulanması ve etkin bir şekilde denetiminin sağlanmasına yönelik olarak hazırlanmış; düzenleme ile bu sistemin yerinde uygulanması ve çıkacak sorunların çözüme kavuşturulması için teknik kapasite dikkate alınarak sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde gerçekleştirilmesine ilişkin kurallar getirilmiştir.

Yasaların uygulanmasını göstermek üzere çıkartılan tebliğ, tüzük ve yönetmeliklerin dayandıkları yasalara aykırı düzenlemeler taşıyamayacakları idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.

Dezenfeksiyon Teknik Tebliğinin iptali istenilen maddeleri bu kurallar çerçevesinde değerlendirildiğinde; içme ve kullanma suyu kaynaklarının korunmasına ve sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasına dair politikalar oluşturulmakla görevli olan Orman ve Su İşleri Bakanlığı tarafından, nüfusu 10.000 kişiye kadar olan yerleşim yerlerinde kullanıcıya ulaşacak olan suyun dezenfeksiyonunun sağlanmasını öngören; 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili hükümlerinin ne şekilde uygulanacağını göstermeye yönelik olup, yukarıda yer verilen maddelere aykırı bir hüküm içermediği anlaşılmaktadır.

Sonuçta, söz konusu içme ve kullanma suyunun, küçük yerleşim yerlerine uygun dezenfeksiyon yönteminin seçilmesi, dezenfeksiyon işleminin doğru uygulanması ve etkin bir şekilde denetiminin sağlanması ile ilgili işlemlerin usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla davalı Bakanlıkça çıkarılan ve iptali istenilen genel tebliğin ilgili maddelerinde de, kamu yararına, kamu hizmeti gereklerine, Anayasaya ve 645 sayılı KHK'da yer verilen su kaynaklarının korunması görevine aykırı bir yön bulunmadığı gibi, söz konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Öte yandan; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu hükümleri dikkate alındığında; davacı tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından küçük yerleşim yerlerinde son kullanıcıya ulaşacak içme suyunun güvenliğinin sağlanması amacıyla hazırlanan ve 26/08/2015 tarih ve 29457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dezenfeksiyon Teknik Tebliğinin, il özel idarelerine görev ve sorumluluk yükleyen 6. maddesinin 4. fıkrasında yer alan ''... Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdareleri tarafından gerçekleştirilir.'' ibaresi ile 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ''... Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdareleri sorumludur.'' ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

04/07/2011 tarih ve 27984 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve dava konusu Tebliğ'in yayımı tarihinde yürürlükte bulunan 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin (KHK) 2. maddesinde, Orman ve Su İşleri Bakanlığının görevleri;

su kaynaklarının korunmasına ve sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasına dair politikalar oluşturmak, ulusal su yönetimini koordine etmek, Bakanlığın faaliyet alanına giren konularda uluslararası çalışmaların izlenmesi ve bunlara katkıda bulunulması amacıyla ulusal düzeyde yapılan hazırlıkları ilgili kuruluşlarla işbirliği halinde yürütmek, mevzuatla Bakanlığa verilen diğer görev ve hizmetleri yapmak olarak sayılmış.

9. maddesinde de, Bakanlığın ana hizmet birimlerinden olan Su Yönetimi Genel Müdürlüğünün görevleri; su kaynaklarının korunması, iyileştirilmesi ve kullanılmasına ilişkin politikaları belirlemek; su yönetiminin ulusal ve uluslararası düzeyde koordinasyonunu sağlamak; su kaynaklarının kıyı suları dahil olmak üzere koruma-kullanma dengesi gözetilerek, sucul çevrenin ekolojik ve kimyasal kalitesinin korunması ve geliştirilmesini sağlamak amacıyla havza bazında nehir havza yönetim planları hazırlamak, hazırlatmak, bütüncül nehir havzaları yönetimi ile ilgili mevzuat çalışmalarını yürütmek;

havza bazında kirliliğin önlenmesi ile ilgili tedbirleri ilgili kurum ve kuruluşlarla birlikte belirlemek, değerlendirmek, güncellemek ve uygulamaların takibini yapmak; yer üstü ve yer altı sularının kalite ve miktarının korunmasına yönelik hedef, ilke ve alıcı ortam standartlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla birlikte belirlemek, su kalitesini izlemek veya izletmek; taşkınlarla ilgili strateji ve politikaları belirlemek, ilgili mevzuatı ve taşkın yönetim planlarını hazırlamak, nehir havza yönetim planlarına uygun olarak sektörel bazda su kaynaklarının tahsislerine ilişkin gerekli koordinasyonu yapmak;

su kaynaklarının korunması ve yönetimi ile ilgili uluslararası sözleşmeler ve diğer mevzuattan kaynaklanan süreçleri takip etmek, sınır aşan ve sınır oluşturan sulara ilişkin işleri ilgili kurumlarla işbirliği içinde yürütmek; ulusal su veri tabanlı bilgi sistemini oluşturmak; su kirliliği açısından hassas alanları ve nitrata duyarlı hassas alanları tespit etmek ve izlemek; içme ve kullanma suyu arıtma tesislerinin tasarım esaslarını, normlarını ve kriterlerini belirlemek, projeleri onaylamaya yetkili kurum ve kuruluşları tespit etmek, tesisleri işletecek elemanların eğitimlerini temin etmek, sertifikalarını vermek;

iklim değişikliğinin su kaynaklarına etkisi ile ilgili çalışmalar yapmak; bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak şeklinde sayılmıştır.

04/03/2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinde, il özel idaresi, il halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmış; il özel idarelerinin görev ve sorumluluklarını düzenleyen 6. maddesinde de, imar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarmaya ilişkin hizmetlerin belediye sınırları dışında il özel idarelerince yapılacağı hükmüne yer verilmiştir.

645 sayılı KHK'nın 2. ve 9. maddelerine dayanılarak 26/08/2015 tarih ve 29457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulan Dezenfeksiyon Teknik Tebliği'nin 4. maddesinin, (c) bendinde, dezenfeksiyon, "hastalık yapıcı (patojen) mikroorganizmaların yok edilmesi veya etkisiz hale getirilmesi işlemi" şeklinde; (d) bendinde ise, küçük yerleşim yeri, "nüfusu 10.000 kişiye kadar olan yerleşim yerleri" olarak tanımlanmış.

"Dezenfeksiyon yöntemi seçimi ve uygulaması" başlıklı 6. maddesinin 4. fıkrasında, "Uygun dezenfeksiyon yönteminin seçimi, uygulanması ve gerekli güvenliğin sağlanması.

Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde kalan yerleşim yerlerinde Büyükşehir Belediyelerine bağlı Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlükleri, Büyükşehir Belediyesi olmayan illerde Belediyeler ve Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdareleri tarafından gerçekleştirilir." düzenlemesine.

"Denetim" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasında ise, "Mahalli ve su dağıtım şebekelerinin değişik noktalarında değişik zamanlardaki klor seviyesinin denetiminden, Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde kalan yerleşim yerlerinde Büyükşehir Belediyelerine bağlı Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlükleri, Büyükşehir Belediyesi olmayan illerde Belediyeler ve Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdareleri sorumludur." düzenlemesine yer verilmiştir.

Tebliğin Dava Konusu Kısımlarının İncelenmesi:

Anayasa'nın 124. maddesinin, dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Kanunlar, tüzükler ve yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durum, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerlidir.

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.

Ancak, bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Dava konusu Tebliğ ile genel olarak, nüfusu 10.000 kişiye kadar olan yerleşim yerlerinde son kullanıcıya ulaşacak içme suyunun güvenliğinin sağlanması amacıyla "hastalık yapıcı mikroorganizmaların yok edilmesi veya etkisiz hale getirilmesi" olarak tanımlanan dezenfeksiyon yönteminin seçilmesine, doğru uygulanmasına ve etkin bir şekilde denetiminin sağlanmasına yönelik düzenlemeler getirilmiş olup, Tebliğin dava konusu kısımlarında da, söz konusu dezenfeksiyon yönteminin seçilmesi, uygulanması,

gerekli güvenliğin sağlanması ve dezenfeksiyon kapsamında kullanılan klorun seviyesinin denetlenmesi görev ve yetkisinin Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde kalan yerleşim yerlerinde Büyükşehir Belediyesine bağlı Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüklerine, Büyükşehir Belediyesi olmayan illerde Belediyelere tevdi edildiği, Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde ise İl Özel İdarelerinin sorumluluğuna verildiği görülmektedir.

645 sayılı KHK'nın yukarıda aktarılan ve dava konusu Tebliğin dayanağı olan maddelerinin incelenmesinden; yeraltı ve yerüstü sularının kaynağından son kullanıcıya ulaşmasına kadarki bütün süreçlere ilişkin koruma, iyileştirme, yönetme ve kullanma konularında politika belirleme, su yönetimini ulusal ve uluslararası düzeyde koordine etme, dolayısıyla bu alanlarda düzenleme yapma görev ve yetkisinin davalı Bakanlığa ait olduğu; öte yandan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu uyarınca da, il halkının mahalli müşterek nitelikteki temel ihtiyaçlarından olan "su"yun il halkına uygun şekilde sunumuna yönelik hizmetin belediye sınırı dışında il özel idarelerince yapılacağı açıkça anlaşılmaktadır.

Buna göre, dezenfeksiyon yönteminin seçimi, uygulanması ve denetimi bakımından Belediye sınırları dışında kalan yerleşim yerlerinde İl Özel İdarelerinin sorumlu tutulmasına yönelik dava konusu düzenlemelerin; 645 sayılı KHK ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda çizilen sınırlar dahilinde kalacak şekilde, dayanak mevzuattan alınmış yetki ile normlar hiyerarşisine uygun ve üst normun uygulanmasını göstermek ve açıklamak için düzenlendiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamıştır.