Danıştay 10. Daire E.2016/6146 K.2021/608

Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. …

DAVALI

… Bakanlığı / …

VEKİLLERİ

Hukuk Müşaviri …

DAVANIN_KONUSU

Davacı tarafından, 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin, 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 46. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; ''Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesi ile 48. maddesinin son fıkrasında yer verilen; ''Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına itiraz edilemez.'' düzenlemesinin ve davacı şirketin düzeltme başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı davalı idare işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, eski düzenlemede üreticinin kontrolü ve denetimi yapılmış suyu satıcı firmaya teslim etmekle sorumlu olduğu, üreticinin satıcının fiilinden sorumlu tutulmasına ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı, zaten Yönetmeliğe uygun olan suyun satışa sunulabildiği, uygun olmayan suyun imha edildiği, satıcıya devirden sonra bütün sorumluluğun satıcıda olduğu ve satıcının Bakanlık ve Belediyelerce denetlenmesi gerektiği, Kanunda bulunmayan sorumluluğun Yönetmelik ile getirilemeyeceği, "Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına itiraz edilemez” düzenlemesi ile olası hatalara karşı itiraz haklarının ellerinden alındığı, düzenlemelerin hak arama özgürlüğüne aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, usule ilişkin olarak davanın Türkiye Halk Sağlığı Kurumu husumetiyle görülmesi gerektiği, esasa ilişkin olarak ise, dava konusu düzenlemenin 16/05/2003 tarih ve 2003/40/EC sayılı Avrupa Konseyi Direktifine uygun olarak hazırlandığı, uygulamada görülen aksaklıkların giderilmesinin amaçlandığı, dava konusu düzenlemenin yapılmasında Bakanlıklarının yetkili olduğu, 2012 yılı Temmuz ayında kamuoyunda yer alan ambalajlı suların sağlığı tehdit ettiği yönündeki haberlere ilişkin olarak yapılan ilave denetimler neticesinde halk sağlığının korunmasına yönelik olarak dava konusu düzenlemeye gidildiği, üretici firmanın kendi ürettiği suyun kalitesinden, satıcının sorumluluğundan bağımsız olmak üzere sorumlu tutulmasının ticari teamüllere uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava Sağlık Bakanlığınca çıkartılan 07/03/2013 tarih ve 28530 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değiştirilen İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin 46.maddesinin 3.fıkrasında yer alan "Üretici firma, tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerlerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz" hükmü ile 48.maddesinin son fıkrasında yer verilen"Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına göre itiraz edilemez" cümlesinin iptali istenilmektedir.

Anayasanın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlenmiştir.

1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Yasasının 235. maddesinde; "Hususi kanuna tevfikan belediyelerce idare edilen sularla işletilmesi şirketlere bırakılan suların sıhhi hususları Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin murakabesine tabidir." hükmü, 242. maddesinde ise; "Dere, nehir ve çayların ve çeşmelerin televvüsünü mucip tesisat yapılmasına veya eşhas tarafından bu tarzda telvisat ikaına mümanaat olunur. Fabrika sularının fenni mahzurları tahakkuk eden yerlerde mazarratı izale edilmeden nehir ve derelere dökülmesi memnudur." hükmü yer almıştır.

5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun "Sularla ilgili Hükümler" başlıklı 26 ncı maddesinde de; "Doğal kaynak, doğal maden, içme, tıbbî sular ile işlenmiş içme, işlenmiş kaynak ve işlenmiş maden suyu üretimi, uygun şekilde ambalajlanması ve satış esasları Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Kendi doğasında bulunmayan herhangi bir katkı maddesi ilave edilen doğal kaynak, doğal maden, içme ile işlenmiş içme, işlenmiş kaynak, işlenmiş maden suyu ve yapay sodaların üretimi, uygun şekilde ambalajlanması ve satış esasları Bakanlıkça belirlenir. Bu konudaki usul ve esaslar, Bakanlık ve Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." düzenlemesi yer almıştır.

663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin " Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 40 ıncı maddesinde; "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev,yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.

17.2. 2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, insani tüketim amaçlı suların teknik ve hijyenik şartlara uygunluğu ile suların kalite standartlarının sağlanması, kaynak suları ve içme sularının istihsali, ambalajlanması, etiketlenmesi, satışı, denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 4. maddesinde ise; "Bu Yönetmelik, 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 235 ve 242 nci maddeleri, 27/5/2004 tarihli ve 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 26 ncı maddesi, 13/12/1983 tarihli ve 181 sayılı Sağlık Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 43 üncü maddesine dayanılarak,

Ayrıca, Avrupa Birliğine Üye Ülkelerce esas alınan İnsani Kullanım Amaçlı Suların Kalitesine Dair 98/83/EC sayılı Konsey Direktifi, Doğal Mineralli Suların Çıkartılması ve Pazarlanmasına İlişkin Üye Devletlerin Kanunlarının Uyumlaştırılması Hakkındaki 15/7/1980 tarihli ve 80/777/EEC sayılı Konsey Direktifi ile Doğal Mineralli Sular İçin Konsantrasyon Limitleri ve Etiketleme Bilgileri Hakkında Liste Oluşturulması ve Doğal Mineralli Suların ve Kaynak Sularının Ozonla Zenginleştirilmiş Hava ile İşleme Tabi Tutulmasının Şartlarını Belirleyen 16/5/2003 tarihli ve 2003/40/EC sayılı Konsey Direktifine paralel olarak, hazırlanmıştır." hükmü yer almaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ile Sağlık Bakanlığına verilen görev ve yetkilerin yerine getirilmesi amacıyla Sağlık Bakanlığı tarafından İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelik yayımlanmış ve Yönetmelik hükümlerinin ise Sağlık Bakanı tarafından yürütüleceği belirtilmiştir.

İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkındaki Yönetmeliğin

"Denetim ve İzleme" başlığını taşıyan 46. maddesinde tüketime sunulan kaynak ve içme sularının denetim ve izlenmesine ilişkin usuller belirlenmiş olup, anılan maddenin 11/04/2014 tarihli ve 28969 sayılı Resmi Gazetede değişik haliyle üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerlerinin sorunluluğunu ortadan kaldırmaz düzenlemesi yapılmıştır.

Anılan yönetmeliğin iptal istemine konu 48.maddesinin son bendinde ise, Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına itiraz edilemez kuralı getirilmiştir.

Uyuşmazlığın Yönetmeliğin 46.maddesinin 3. fıkrasında yer alan kısmının incelenmesinden,

Davalı idarece yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin tanıdığı yetki çerçevesinde halk sağlığının korunmasına yönelik olarak söz konusu düzenlemeye gidildiği görülmekle birlikte, uyuşmazlığa konu faaliyetin üretim aşamasından tüketiciye sunumuna kadar farklı aşamaları içerdiği bu kapsamda her aşamanın kendi içerisinde ve tabi olduğu mevzuat hükümleri uyarınca ilgili idarelerince denetlenmesi gerektiğinden üretici firmaların kendi faaliyet kapsamını da aşacak bir şekilde her bir satıcı firmanın hukuka aykırı işlem ve eyleminden sorumlu tutulmasının hakkaniyet ve cezaların şahsiliği ilkeleriyle bağdaşmayacağından bu haliyle hukuka aykırı bulunan düzenlemenin iptali gerekmektedir.

Anılan Yönetmeliğin 48.maddesinin son bendi ile getirilen, Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına göre itiraz edilemez kısmına ilişkin olarak;

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlığını taşıyan 40 . maddesinde "Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkes,yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkanının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir."hükmü getirilmiştir.

Öte yandan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin 1.maddesinde de insani tüketim amaçlı suların teknik ve hijyenik şartlara uygun ve suların kalite standartlarının sağlanması temel amaç olarak kabul edilmiştir.

Bu kapsamda, nihai hedefin teknik ve hijyenik şartlara uygun su kalitesinin sağlanması suretiyle halk sağlığını tehlikeye atacak unsurların önlenmesi amacına yönelik olması nedeniyle numune alımı, alınan numunelerin saklanması ve değerlendirilmesinde olası insan ya da teknik bir hatadan oluşabilecek olumsuz sonuçların ortadan kaldırılmasının yeniden numune alınması veya alınan numunelerin yeniden değerlendirilmesi ile mümkün olabileceğinden bu durumu engelleyici nitelikteki analiz sonuçlarına itiraz hakkının tanınmamasına yönelik düzenlemede yönetmeliğin amacı ve anayasa ile güvence altına alınan hak arama özgürlüğü ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.

Açıklanan nedenlerle hukuka aykırı bulunan dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava, davacı tarafından, 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin, 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 46. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; ''Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesi ile 48. maddesinin son fıkrasında yer verilen; ''Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına itiraz edilemez.'' düzenlemesinin ve davacı şirketin düzeltme başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı davalı idare işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

Anayasanın dava konusu düzenlemelerin ve işlemin tesis edildiği tarihlerde yürürlükte olan haliye "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri hüküm altına alınmıştır.

1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 235. maddesinde, "Hususi kanuna tevfikan belediyelerce idare edilen sularla işletilmesi şirketlere bırakılan suların sıhhi hususları Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin murakabesine tabidir." hükmü, 242. maddesinde ise, "Dere, nehir ve çayların ve çeşmelerin televvüsünü mucip tesisat yapılmasına veya eşhas tarafından bu tarzda telvisat ikaına mümanaat olunur. Fabrika sularının fenni mahzurları tahakkuk eden yerlerde mazarratı izale edilmeden nehir ve derelere dökülmesi memnudur." hükmü yer almıştır.

5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Sularla ilgili hükümler" başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında, "Herhangi bir katkı, aroma veya zenginleştirme amaçlı madde ilave edilen kaynak suları, içme suları, doğal mineralli sular ve yapay sodaların üretimi, ambalajlanması, satışı, ithalat ve ihracatına ilişkin esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.

Ancak; kaynak suları, içme suları, doğal mineralli sular ve tıbbi amaçlı suların üretimi, uygun şekilde ambalajlanması, satışı, ithalat ve ihracatına ilişkin usul ve esaslar ile içme-kullanma sularının teknik ve hijyenik şartlara uygunluğu, kalite standartlarının sağlanması, kalite standartlarının izlenmesi ve denetimi ile ilgili usul ve esaslar Sağlık Bakanlığınca belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu düzenlemelerin ve işlemin tesis edildiği tarihlerdeki adıyla 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin yine dava konusu düzenlemelerin ve işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 40. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev,yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.

17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, insani tüketim amaçlı suların teknik ve hijyenik şartlara uygunluğu ile suların kalite standartlarının sağlanması, kaynak suları ve içme sularının istihsali, ambalajlanması, etiketlenmesi, satışı, denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 4. maddesinde ise, "Bu Yönetmelik, 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 235 ve 242 nci maddeleri, 11/6/2010 tarihli ve 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanununun 27 nci maddesi ile 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 40 ıncı maddesine dayanılarak,

Bu Yönetmelik İnsani Kullanım Amaçlı Suların Kalitesine Dair 98/83/EC sayılı Konsey Direktifi ile Doğal Mineralli Sular İçin Konsantrasyon Limitleri ve Etiketleme Bilgileri Hakkında Liste Oluşturulması ve Doğal Mineralli Suların ve Kaynak Sularının Ozonla Zenginleştirilmiş Hava ile İşleme Tabi Tutulmasının Şartlarını Belirleyen 16/5/2003 tarihli ve 2003/40/EC sayılı Konsey Direktifine ve Doğal Mineralli Sulardan ve Kaynak Sularından Florürün Uzaklaştırılması İçin Aktif Alüminyum Kullanımının Şartları Hakkında 115/2010 sayılı AB Komisyonu Tüzüğüne paralel olarak, hazırlanmıştır." hükmü yer almaktadır.

Yönetmeliğin 46. maddesinin 3. fıkrasının incelenmesi:

17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin, 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 46. maddesinin 3. fıkrasında, ''Suyun naklinde kullanılacak araçlar ve su satış yerleri için belediye sınırları ve mücavir alanları içinde ilgili belediyeden, belediye mücavir alanları dışında ise il özel idaresinden izin alınır.

Piyasaya arz edilen suların, İşyeri Açma ve Çalışma İzin Belgesi bulunmayan yerler ile tüpgaz, otogaz, petrol ve petrol ürünleri depolama ve dağıtımı yapılan yerlerde; suyun fiziksel, kimyasal ve mikrobiyolojik özelliğini olumsuz yönde değiştirebilecek ısı, ışık, toz, duman, yağış gibi olumsuz şartlara açık ortamlarda satışı ve depolanması yapılamaz.

Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesine yer verilmiştir.

Davacı tarafından, anılan maddede yer alan "Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesinin iptali istenilmektedir.

Davalı idarece yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin tanıdığı yetki çerçevesinde halk sağlığının korunmasına yönelik olarak söz konusu düzenlemeye gidildiği görülmektedir.

Dava konusu düzenleme ile amaçlananın, nakliye ve satış aşamasından değil de suyun kalitesinden kaynaklanan problemlerden üreticinin ürünü satmış ve nakletmiş olsa bile sorumlu tutulmasına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Ayrıca, Yönetmeliğe uygun olarak yetkilendirilmemiş kişi veya kurumlara suyun nakliyesinin yaptırılması ve Yönetmeliğe uygun olarak izinlendirilmemiş su satış yerlerine satılması neticesinde ürünün kalitesinde problem oluşması durumunda da üreticinin suyun kalitesinden sorumlu tutulabileceği görülmektedir.

Bu nedenle, hem sonradan ortaya çıkan ancak suyun üretiminden kaynaklı problemlerden, hem de suyun satışının Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yapılmaması neticesinde doğabilecek kalite problemlerinden, satış yerlerinin sorumluluğunun bulunmadığı durumlarda üreticinin sorumlu tutulmasına ilişkin olarak, halk sağlığının korunması amacıyla dayanak mevzuata uygun şekilde ve 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 27. maddesi ile verilen yetkiye dayanılarak tesis edildiği görülen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.

Yönetmeliğin 48. maddesinin son fıkrasının incelenmesi:

5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 31. maddesinin 4. fıkrasında, ilgililerin, resmî kontrol ve denetim sonuçları hakkında, tebligat yapıldığı tarihten itibaren yedi gün içerisinde Bakanlığa itiraz etme hakkına sahip oldukları, ürünün kalan raf ömrü yedi günden az olan gıdalar, mikrobiyolojik incelemeler ve ürün miktarının şahit numunenin analizinin yapılabilmesi için yetersiz olduğu durumlarda analiz sonucuna itiraz edilemeyeceği, itirazdan kaynaklanan masrafların ilgililer tarafından karşılanacağı, hükme bağlanmıştır.

Dava konusu edilen Yönetmelik hükmü ile yukarıda yer verilen Kanun maddesinin değerlendirilmesinden; iptali istenen Yönetmelik hükmünde yer alan kuralın, dayanağı olan 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 31. maddesinin 4. fıkrasında yer alan düzenlemeye uygun olduğu, bu haliyle Kanunun uygulanmasını sağlamaya yönelik olarak düzenlendiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin iptali istenen düzenlemesinde üst hukuk normlarına, mevzuata ve kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Öte yandan, dava konusu edilen düzenleyici işlemlerde hukuka aykırılık görülmediğinden, davacı şirketin düzeltme başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı davalı idare işleminde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.