Danıştay 10. Daire E.2017/2881 K.2021/6243

Davacının_iddiaları

Davacı tarafından, öncelikle Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin dayanağı olan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un bazı maddelerinin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği, esasa ilişkin olarak, Kalkınma Kurulu üyelerinin belirlenmesi konusunda Kanunda herhangi bir ölçüt bulunmadığından, idareye tanınan yetkinin keyfiliğe yol açacağı, bu durumun Anayasa'da belirtilen hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idarece, kalkınma ajanslarının yerel yönetimler veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla hiyerarşik bir bağının bulunmadığı, il valilerinin, ajansların yönetim kurullarının başkanı olması nedeniyle, Anayasa'da öngörülen idarenin bütünlüğü ilkesine uygun düzenleme yapıldığı, bölgesel ve etkin kalkınmanın hedeflendiği, bölgesel kalkınma planlarının ulusal kalkınma planlarına aykırılığının söz konusu olmadığı, düzenlemenin katılımcı demokrasinin gerçekleştirilmesine yönelik olduğu ve hukuki dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ

...DÜŞÜNCESİ : Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI

...DÜŞÜNCESİ : Dava, Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin, bu Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Yasa'nın Anayasa'ya aykırı olduğu savıyla iptali istemiyle açılmıştır.

Danıştay Onuncu Dairesi'nin 16.3.2007 günlü, E:2006/5588 sayılı kararıyla, 5449 sayılı Yasa'nın 2., 3., 4., 7., 8., 10. ve 15. maddelerinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş. Anayasa Mahkemesi'nin 30.11.2007 günlü, 2007/91 sayılı kararıyla, iptali istenilen Yasa kurallarının Anayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşılarak, itiraz yoluyla açılan dava reddedilmiştir.

Böylece davacının 5449 sayılı Yasa'nın ilgili kurallarının Anayasa'ya, bu nedenle de dava konusu Yönetmeliğin hukuka aykırı olduğu savının dayanağını kalmamıştır.

Bununla birlikte, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 20. maddesinin 1. fıkrasında Danıştay'ın bakmakta olduğu davaya ait her çeşit incelemeyi kendiliğinden yapacağının belirtildiği dikkate alındığında, dava konusu Yönetmeliğin hukuka ve 5449 sayılı Yasa'ya uygun olup, olmadığının ayrıca değerlendirilmesi gerektiği tartışmasızdır.

Anayasa Mahkemesi'nin 30.11.2007 günlü, 2007/91 sayılı kararında; kalkınma ajansları, Anayasa ile Devlete verilen kamu kesimi ile birlikte özel kesimin ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun çalışmalarını sağlayacak ekonomik ve sosyal politikaları uygulamak görevini yerine getiren, karma nitelikli kamu tüzel kişileri olarak nitelendirilmiş.

Bakanlar Kurulu'nun ajansın kurulacağı bölgeleri düzenleme yetkisini kullanırken bölgelerin değişen teknik ve ekonomik gereklerini; kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarını, bunların gönderecekleri temsilci sayısını, görev sürelerini ve diğer hususları belirleme yetkisini kullanırken kuruluşlar arasındaki denge ile bunların bölgesel kalkınmaya sağlayabilecekleri olası katkıları, bölgedeki nispi ağırlıkları, bölge potansiyelini taşıma kapasitelerini dikkate alacağı vurgulanarak, bu yetkilerin verilmesinin yasama yetkisinin devri anlamına gelmeyeceği sonucuna ulaşılmış;

diğer yandan kalkınma ajanslarının görev ve yetkilerinin yanı sıra bunların 26 ayrı bölgede kurulacağı göz önünde bulundurulduğunda, bunlar arasında koordinasyonun sağlanmasının, görev, yetki ve denetim yönünden bağlantısı bulunan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından yerine getirilmesinin de Anayasa'ya aykırılık oluşturmadığı ifade edilmiş;

kalkınma ajanslarının kuruluş amaçlarının, görev ve yetkilerinin, personelinin nitelik, statü ve haklarının, gelirleri ve giderlerinin, yönetilecek fonların, bütçe sonuçları ile denetiminin ve yatırım destek ofisleri ile bu ofislerin görev, yetki ve bu ofislere başvuru konularının Yasa'da düzenlendiği noktasından hareketle, Yasa'da gösterilen bu esas ve usuller dışında DPT'ye ayrıntıları düzenleme yetkisi verilmesinin yasama yetkisinin devri anlamına gelmediği belirtilmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin, Anayasa'ya uygunluk denetiminin kapsamında ilgili yasa kurallarının yasama yetkisinin devri anlamını taşıyıp, taşımadığı yönünden yaptığı bu değerlendirmelerinin, 5449 sayılı Yasa'nın Bakanlar Kurulu'na tanıdığı kararname ile düzenleme yetkisi ile DPT'ye tanıdığı düzenleme yetkisinin anlamının ve kapsamının, açılan iptal davasında idari yargı yerince ve idare hukuku ilkelerine göre belirlenmesini engellemediği açıktır.

Bu çerçevede incelendiğinde, dava konusu Yönetmeliğin, aşağıda belirtilen kuralları dışında kalan düzenlemelerinin, Yasa'nın davalı idareye tanıdığı düzenleme yetkisi kapsamında tesis edildiği ve 5449 sayılı Yasa'ya aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, 5449 sayılı Yasa'nın 8. maddesinde kalkınma ajansı kamu tüzel kişiliğinin danışma organı niteliğindeki "Kalkınma Kurulu"nun oluşumu düzenlenmiş; maddenin üçüncü fıkrasında, bu kurula temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının ve bunların gönderecekleri temsilcilerin sayısının, görev süresinin ve diğer hususların kalkınma ajansının kuruluşuna dair Bakanlar Kurulu kararında, yani kuruluş kararnamesinde belirlenmesi öngörülmüştür. Maddenin dördüncü fıkrasında da, kalkınma kurulunun yapacağı ilk toplantıda kendi üyeleri arasından bir başkan ve başkan vekili seçeceği belirtilmiştir.

Kalkınma kurulunun başkan ve başkan vekilinin seçimi Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenerek, aday sayısının ikiden fazla olması halinde seçimin iki turlu yapılması, ilk turda adaylar arasından en fazla oyu alan iki adayın ikinci tur oylamaya katılması, ikinci turda toplantıya katılanların çoğunluğunun oyunu alan adayın başkan, diğer adayın ise başkan vekili olarak seçilmesi esası benimsenmiştir.

Görüldüğü üzere, getirilen düzenlemeyle aynı oylamayla hem başkanın, hem başkan vekilinin seçimi yapılmaktadır. Başka bir ifadeyle, örneğin iki aday varsa, oy verilen üyenin başkan, oy verilmeyenin ise başkan vekili olarak belirlendiği bir seçim söz konusudur. Ancak seçim kavramı, hem adayın aday olmak yolundaki, hem da seçmenin seçime girenin aday olduğu göreve seçilip, seçilmemesi biçimindeki iradelerinin açıkça ortaya konulmasını gerektiren bir süreci ifade etmektedir.

Dava konusu düzenlemede ise seçmenin, katılan adaylardan hangisinin başkan olması gerektiği yolundaki iradesiyle, seçmediği diğer adayı başkan vekili olarak belirlediği kabul edilmektedir. Bunun ise seçim olarak nitelendirilmeyeceği açık olup, düzenleme hukuka ve 5449 sayılı Yasa'nın 8. maddesine aykırıdır.

Yönetmeliğin 6. maddesinin 3. fıkrasında, 5449 sayılı Yasa'nın 8. maddesine koşut biçimde, kalkınma kurulu başkan ve başkan vekilinin görev süresinin iki yıl olduğu ve bunların temsil ettikleri kurum ile mensubiyetinin sona ermesi durumunda başkan ve başkan vekilliği görevlerinin de sona ermesi kabul edilmiş; öte yandan ölüm, istifa, iflas, kısıtlanma, özgürlüğü bağlayıcı bir ceza alınması veya yüz kızartıcı suç ya da terör suçu işlenmesi durumlarında başkanlık ve başkan vekilliği görevlerinin sona ereceği hükme bağlanmıştır.

Ancak 5449 sayılı Yasa'nın bu düzenlemenin dayanağını oluşturan 8. maddesinde, kalkınma kurulu başkan ve başkan vekilliği görevi için aranılan koşullar kalkınma kurulu üyesi olmak ve kalkınma kuruluna temsilcisi olarak geldiği kurum ile mensubiyetinin devamı olarak gösterilmiş; bunun dışında, kalkınma kurulunun üyelerinin görev süresi ve diğer hususların kuruluş kararnamesinde düzenlenmesi öngörülmüş olup, kurul üyeliğini, bu kapsamda kalkınma kurulu başkanlığı ve başkan vekilliği görevini sona erdiren nedenlerin de kuruluş kararnamesinde gösterilmesi gerekmektedir.

Bu durumda, davalı idarenin Yasa'nın 4. maddesiyle çerçevesi çizilen düzenleme alanını aşarak, Yasa'da yer almamasına karşılık, kuruluş kararnamesinde gösterilmesi gereken hususları Yönetmelik kuralıyla düzenlemesinin dayanağı bulunmamaktadır.

Öte yandan Yönetmeliğin her ajansın kendisine bir isim ve amblem belirlemesine ilişkin 28. maddesi de, ajansın isim ve ambleminin kuruluş kararnamesinde gösterilmesi gerektiğinden, aynı gerekçelerle Yasa'ya aykırıdır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. ve 3. fıkraları ile 28. maddesinin iptali, davanın Yönetmeliğin diğer maddelerinin iptali istemine ilişkin kısmının ise reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Dairemizin dava konusu Yönetmeliğin 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 28 ve 29. maddelerinin iptali, diğer maddeleri yönünden davanın reddi yolundaki 16/03/2009 tarih ve E:2006/5588, K:2009/1879 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/06/2013 tarih ve E:2009/2566, K:2013/2342 sayılı kararıyla bozulması, davacının karar düzeltme isteminin de Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/04/2017 tarih ve E:2014/546, K:2017/1581 sayılı kararıyla reddedilmesi üzerine, bozulan kısma hasren yapılan inceleme sonucu gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava, 25/07/2006 tarih ve 26239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin iptali ve bu Yönetmeliğin dayanağı olan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un bazı maddelerinin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır. 27/08/2014 tarih ve 29101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Yatırım Destek Ofisleri Yönetmeliğinin 17. maddesi ile 25/07/2006 tarih ve 26239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

25/07/2006 tarih ve 26239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin, 27/08/2014 tarih ve 29101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Yatırım Destek Ofisleri Yönetmeliğinin 17. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında; davanın devam eden kısmının konusu kalmadığından, bu kısım hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.