Danıştay 10. Daire E.2017/4061 K.2022/2203

Davanın_konusu

04/01/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ No:2012/2)'nin, 01/12/2017 tarih ve 30257 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tebliğ'in 2. maddesi ile değiştirilen 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinin (2) nolu alt bendinde yer alan "Ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri en az 200 gram ağırlıktan başlayarak 10'ar gram arttırılmak suretiyle piyasaya arz edilir." cümlesinin iptali istenilmiştir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, ekmek gramajının 250 gram yerine 200 grama indirilmesinin düzenlemenin amacına aykırı olduğu, ekmek ne kadar küçük olursa dayanıklılığının da o kadar azalacağı, bayatlamanın daha hızlı gerçekleşeceği ve bu nedenle israfın artacağı, hijyene önem verilmesi gereken ve raf ömrü kısa bir ürün olan ekmeğin pişirilmesinin de israfta etkili olduğu, Toprak Mahsülleri Ofisinin yapmış olduğu "Ekmek Tüketimiyle İlgili Tutum ve Davranışlar İle Ekmek İsrafı ve İsraf Üzerine Etkili Olan Faktörler Araştırması"nda ülkemizde her gün 6 milyon ekmeğin israf edilerek çöpe atıldığının tespit edildiği,

ancak bunun sadece 3 milyonunun hanelerde israf edildiğinin, geri kalan 3 milyon adet ekmeğin ise yanlış pişirmeden kaynaklı olarak fırınlarda israf edildiğinin ortaya konulduğu, İstanbul Ticaret Odası'nın 2011 yılında yaptırdığı "Ekmekçilik Sektör Araştırması"nda ekmek gramajı ile ilgili olarak soru yöneltilen tüketicilerin %65'ini oluşturan çoğunluğun 250 gramın ekmek için en ideal gramaj olduğunu söylediği ve yine İstanbul Ticaret Odası'nın 2017 yılında yaptırdığı "Ekmek ve Unlu Mamüller Sektörü Mevzuatla İlgili Sorunlar ve Çözüm Önerileri" isimli araştırmada ise üreticilerin %74'ünün 250 gramın ekmek için en ideal gramaj olduğunu ifade

ettiği, ekmek gramajının 200 gramdan başlayarak 10'ar gram artırılmasının düşük gramajlı üretim yapan kişilerin cezalandırılmasını engelleyeceği ve dürüst üreticilere karşı haksız rekabet ortamının oluşacağı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idarece, Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği'nde üretim teknolojisi, tüketicinin korunması ve ekmek üretiminde standardizasyon sağlanması, israfın önlenmesi için gramajla ilgili düzenlemeler yapıldığı, Bakanlığın ekmek fiyatlarına doğrudan müdahale yetkisi bulunmadığı, ancak dolaylı olarak müdahaleler yapılabildiği, ekmek fiyatlarının Esnaf ve Sanatkarlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmelik ve Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik gereğince ilgili kurum ve kuruluşlarca belirlendiği,

tüketicilerin ekmeği gram olarak değil, adet olarak aldığı ve değişikliğin adet üzerinden ekmek alan tüketici bütçesine fazla etkisi olmayacağının değerlendirildiği, tüketim miktarının düşeceğinin tahmin edildiği, yıllık bazda 882.570 ton ekmek tasarruf edilebileceğinin değerlendirildiği, ekmek gramajının azaltılmasının tüketiciler tarafından istenildiğini ortaya koyan bazı tüketici dilekçelerinin savunma dilekçesi ekinde dosyaya sunulduğu,

yıllık fiyat artışının ekmek fiyatlarına yıllık olarak yansıtılamadığı ve toplu yansıtıldığında tüketicilerde aşırı zam algısı oluşturması yanında, enflasyon ortalamasına da olumsuz etkisi olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : … (…)

DÜŞÜNCESİ

Dava, 01/12/2017 tarihli ve 30257 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 2. maddesinin iptali talebiyle açılmıştır.

5996 sayılı Veteriner Hizmetleri Bitki Sağlığı Gıda ve Yem Kanunu'nun "Gıda kodeksi" başlıklı 23 maddesinde "(1) Bakanlık, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlar ve yayımlar.

Bakanlık, kodeksin hazırlanmasında ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapabilir ve bu amaçla komisyonlar kurabilir. Bakanlık, uluslararası Kodeks Alimentarius Komisyonunun temas noktasıdır ve konu ile ilgili çalışmaları yürütür. Bakanlık gıda kodeksini hazırlamak üzere Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu oluşturur.

Komisyonun üye seçimi, görev süresi, alt komisyon oluşturulması, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu ve alt komisyonların çalışma usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. Komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan düzenlemeye dayanılarak, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelere ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterleri, pestisit kalıntıları ve veteriner ilaç kalıntıları, gıda katkı maddeleri, aroma vericiler ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri, bulaşanlar, ambalajlama, etiketleme, numune alma, analiz metotları, taşıma ve depolama ile ilgili yatay ve dikey gıda kodeksine ilişkin esaslar ile coğrafi işaretle ilgili özel hükümlerin belirlenmesine dair kuralları düzenlemek üzere 29/12/2011 tarihli ve 28157 sayılı (3. mükerrer) Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği hazırlanmıştır.

29/12/2011 tarihli ve 28157 sayılı (3. mükerrer) Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'ne dayanılarak ise; tüketime sunulan ekmek, ekmek çeşitleri, diğer ekmek çeşitleri ve ekşi hamur ekmeklerinin tekniğine uygun ve hijyenik şekilde üretim, muhafaza, taşıma ve pazarlanmasını sağlamak üzere bu ürünlerin özelliklerini belirlemek üzere 04/01/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmi Gazete'de Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği yayımlanmıştır.

Yine 02/04/2013 tarihli ve 28606 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Ekmek İsrafını Önleme Kampanyası" konulu ve 2013/3 sayılı Başbakanlık Genelgesinde "İlgili bakanlık ve kurumlarca; ambalaj, gramaj, kalite, hijyen, üretim, dağıtım ve satış gibi konularda ekmek israfının önlenmesine ve tam buğday ekmeği tüketiminin yaygınlaştırılmasına katkı sağlayacak mevzuat düzenlemeleri ile bu kapsamda gerekli denetimlerin yapılması sağlanacaktır." şeklinde düzenleme yer almıştır.

01/12/2017 tarihli ve 30257 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in dava konusu 2. maddesi ile

Tebliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine aşağıdaki alt bent eklenmiş, aynı fıkranın (ç) bendinin (2) ve (4) numaralı alt bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“4) Bu Tebliğ kapsamında olup dondurulmuş hamur teknolojisi ile veya farklı metotlarla üretilen pişmemiş, yarı pişmiş veya soğutulmuş, son pişirme işlemi henüz yapılmamış ürünlerin özelliklerinin, son pişirme işlemi tamamlandıktan sonra bu Tebliğ hükümlerine uygun olması gerekir.”

“2) Ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri en az 200 gram ağırlıktan başlayarak 10’ar gram arttırılmak suretiyle piyasaya arz edilir. Toplu tüketim yerleri için çeşitli sözleşme ve taahhütler çerçevesinde üretilen, doğrudan tüketiciye arz edilmeyen ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri muhtelif ağırlıklarda üretilebilir.”

“4) Bu Tebliğ kapsamında ambalajsız olarak piyasaya arz edilen ürünler ağırlıkça “ - % 2” tolerans değeri ile üretilir. Ağırlık kontrolü amacı ile yapılan resmî denetimlerde, en az altı adet ekmeğin ortalama ağırlığı esas alınır.”

Anılan mevzuat hükümlerine göre gıdaya ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterlerini belirleme ve gıda konusunda düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarece, kişilere ve zamana göre değişen ekmek tüketim alışkanlıkları dikkate alınarak ekmek israfının önlenmesi, ekmek birim fiyatlarındaki artış miktarının düşürülmesi ve suretle enflasyon artışına ilişkin olumsuz algıdan kaynaklanabilecek enflasyonist baskının hafifletilmesi, üreticilerin fiyat değişikliği yapmadan ürettikleri ekmeğin gramajını artırabilmesine olanak sağlanması, gramaj konusundaki denetimin en doğru şekilde yapılması amaçlarıyla hazırlanarak yürürlüğe konulduğu anlaşıldığından dava konusu düzenlemelerde kamu yararına ve üst normlara aykırılık görülmemiştir.

Davacı iddialarının ise dava konusu düzenlemelerin iptalini gerektirir nitelikte olmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

04/01/2012 tarih ve 28163 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ No: 2012/2)'nin "Ürün özellikleri" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan, "Diğer özellikler aşağıda belirtilmiştir.

1) Ekmek tanımına giren ürün, değişik şekil verilerek, üzerinde çeşni maddesi kullanılarak üretilmesi durumunda, ekmek çeşidi ve diğer ekmek çeşitleri olarak değerlendirilmez.

2) Ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri en az 250 gram ağırlıktan başlayarak 50’şer gram arttırılmak suretiyle piyasaya arz edilir. Toplu tüketim yerleri için çeşitli sözleşme ve taahhütler çerçevesinde üretilen, doğrudan tüketiciye arz edilmeyen ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri muhtelif ağırlıklarda üretilebilir.

3) Bu Tebliğ kapsamında yer alan ürünlerden; bu bendin (2) numaralı alt bendinde belirtilenlerin dışında kalanlar, 100 grama kadar muhtelif ağırlıklarda, 250 gram ağırlıktan başlayarak ise 50’şer gram arttırılmak suretiyle piyasaya arz edilir.

4) Bu Tebliğ kapsamında yer alan ürünler ağırlıkça “±%3” tolerans değeri ile üretilir. Ancak ağırlık kontrolü amacı ile yapılan resmi denetimlerde, alınan numunelerin ortalama ağırlığı, denetime konu olan ürünün bu Tebliğ kapsamında üretimine izin verilen ağırlığından en fazla %1 kadar eksik olabilir." şeklindeki düzenlemenin (2) ile (4) numaralı alt bentlerinin.

01/12/2017 tarih ve 30257 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 2. maddesi ile “2) Ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri en az 200 gram ağırlıktan başlayarak 10’ar gram arttırılmak suretiyle piyasaya arz edilir.

Toplu tüketim yerleri için çeşitli sözleşme ve taahhütler çerçevesinde üretilen, doğrudan tüketiciye arz edilmeyen ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri muhtelif ağırlıklarda üretilebilir.”

“4) Bu Tebliğ kapsamında ambalajsız olarak piyasaya arz edilen ürünler ağırlıkça “ - % 2” tolerans değeri ile üretilir. Ağırlık kontrolü amacı ile yapılan resmî denetimlerde, en az altı adet ekmeğin ortalama ağırlığı esas alınır.” şeklinde değiştirilmesi üzerine, Tebliğin değişik 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinin 2 nolu alt bendinde yer alan "Ekmek, kepekli ekmek, tam buğday unlu ekmek, tam buğday ekmeği ve ekşi hamur ekmekleri en az 200 gram ağırlıktan başlayarak 10'ar gram arttırılmak suretiyle piyasaya arz edilir." cümlesinin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Gıda kodeksi" başlıklı 23 maddesinde, "(1) Bakanlık, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlar ve yayımlar.

Bakanlık, kodeksin hazırlanmasında ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapabilir ve bu amaçla komisyonlar kurabilir. Bakanlık, Uluslararası Kodeks Alimentarius Komisyonunun temas noktasıdır ve konu ile ilgili çalışmaları yürütür. Bakanlık gıda kodeksini hazırlamak üzere Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu oluşturur.

Komisyonun üye seçimi, görev süresi, alt komisyon oluşturulması, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu ve alt komisyonların çalışma usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. Komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür." kuralı yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen düzenlemeye dayanılarak, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelere ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterleri, pestisit kalıntıları ve veteriner ilaç kalıntıları, gıda katkı maddeleri, aroma vericiler ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri, bulaşanlar, ambalajlama, etiketleme, numune alma, analiz metotları, taşıma ve depolama ile ilgili yatay ve dikey gıda kodeksine ilişkin esaslar ile coğrafi işaretle ilgili özel hükümlerin belirlenmesine dair kuralları düzenlemek üzere hazırlanan ve dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan Mülga Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği 29/12/2011 tarih ve 28157 sayılı (3. mükerrer) Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

Anılan Yönetmeliğe dayanılarak hazırlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ No:2012/2) de tüketime sunulan ekmek, ekmek çeşitleri, diğer ekmek çeşitleri ve ekşi hamur ekmeklerinin tekniğine uygun ve hijyenik şekilde üretim, muhafaza, taşıma ve pazarlanmasını sağlamak üzere bu ürünlerin özelliklerini belirlemek amacıyla 04/01/2012 tarih ve 28163 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.

02/04/2013 tarih ve 28606 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Ekmek İsrafını Önleme Kampanyası" konulu ve 2013/3 sayılı Başbakanlık Genelgesinde "İlgili bakanlık ve kurumlarca; ambalaj, gramaj, kalite, hijyen, üretim, dağıtım ve satış gibi konularda ekmek israfının önlenmesine ve tam buğday ekmeği tüketiminin yaygınlaştırılmasına katkı sağlayacak mevzuat düzenlemeleri ile bu kapsamda gerekli denetimlerin yapılması sağlanacaktır." şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Tebliğin Dava Konusu Düzenlemesinin İncelenmesi:

Yukarıda yer verilen mevzuattan, davalı Bakanlığın gıdaya ilişkin asgari teknik kriterleri belirleme ve gıda konusunda düzenlemeler yapma yetkisi olduğu anlaşılmaktadır.

Dava konusu düzenleme ile ekmek üretiminde alt gramajın 250 gramdan 200 grama, ekmek üretim aralığının ise 50 gramdan 10 grama düşürüldüğü görülmektedir.

Davalı idarece, israfın önlenmesi, toplam ekmek üretim ve tüketim miktarının %10 civarında azalması, tüketicinin ekmek gramajının düşürülmesi yönündeki taleplerinin karşılanması ve gramaj aralığının 50 gr olması durumunda küsuratlı fiyatlarla satılamayan ekmeğe zam yapılmasının zorlaşmasından dolayı üreticinin zarar etmesinin önüne geçilmek istenilmesi amacıyla dava konusu düzenlemenin yürürlüğe konulduğu anlaşılmaktadır.

Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin, ekmek israfını arttıracağı, sektör içindeki haksız rekabeti körükleyeceği ve ekmek gramajını suistimal edenlere fırsat vereceği ileri sürülmekteyse de; anılan mevzuat hükümlerine göre gıdaya ilişkin asgari teknik kriterleri belirleme ve gıda konusunda düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarece, ekmek israfının önlenmesi, ekmek birim fiyatlarındaki artış miktarının düşürülmesi ve üreticinin zarar etmesinin önüne geçilmesi, üreticilerin fiyat değişikliği yapmadan ürettikleri ekmeğin gramajını artırabilmesine olanak sağlanması, gramaj konusundaki denetimin en doğru şekilde yapılması amaçlarıyla hazırlanarak yürürlüğe konulduğu anlaşıldığından dava konusu düzenlemede kamu yararına ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.