Danıştay 10. Daire E.2019/11835 K.2023/7209

Davacının iddiaları

Dava konusu Genelge ile baraj ve gölet kriterlerinin yeniden düzenlendiği, dava konusu düzenlemede yer alan hidrolojik hesaplamalarda kullanılan su ölçüm sürelerinin ve bu hesaplamalarda kullanılacak yöntemin yetersiz olduğu, hatalı verilere dayanılarak yapılacak su depolama yapılarının çevreye zarar vereceği, felaketlere neden olma ihtimallerinin bulunduğu, yeni getirilen kriterlerin davalı idare tarafından daha önce yapılan düzenlemelere ve Uluslararası Büyük Barajlar Komitesi Ana Statüsü'ne, kamu yararına ve mühendislik biliminin temel ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Dava konusu Genelge'nin, artan kuraklık nedeniyle daha çok ihtiyaç duyulan küçük su yapılarına yönelik ihtiyacın yeni teknolojiler de dikkate alınarak hızlı şekilde karşılanması, bu çerçevede küçük depolama tesislerinin planlama ve proje süreçlerinin kısaltılması amacıyla çıkarıldığı belirtilerek, dava konusu işlemin usule ve hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: …

DÜŞÜNCESİ

Dava; 19/02/2016 günlü, 2016/3 sayılı "Küçük Gölet Kriterleri" konulu Genelge'nin iptali istemiyle açılmıştır.

Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, ülkemizdeki su kaynaklarının planlanması, yönetimi, geliştirilmesi ve işletilmesinden sorumlu, Merkezi Yönetim Bütçesine tabi özel bütçeli yatırımcı bir kuruluştur. Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na bağlı iken 31.08.2007 tarih ve 26629 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Başbakanlığın teklifi ve Cumhurbaşkanlığı Makamının onayı ile Çevre ve Orman Bakanlığı’na bağlanmıştır.

08.07.2011 tarihli Kanun Hükmünde Kararname onayından itibaren Orman ve Su İşleri Bakanlığı bağlı kuruluşu olarak çalışmalarına devam etmekte iken 15 Temmuz 2018 tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Kararname Numarası: 4) ile Tarım ve Orman Bakanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, merkezi Ankara’da bulunan özel bütçeli Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü kurulmuştur.

DSİ Genel Müdürlüğü 6200 sayılı Kanunla 18 Aralık 1953 tarihinde kurulmuş ve 1954 yılında teşkilatlanmıştır.

Bir kamu kuruluşu olarak kendine verilen; taşkın koruma, sulu ziraatı yaygınlaştırma, hidroelektrik enerji üretme ve büyük şehirlere içme suyu temini yanı sıra Belediye Teşkilatı olan yerleşim yerlerine de içme suyu teminini etkin bir şekilde yerine getirebilmesi bakımından, söz konusu dört maksadın ortak noktası olan baraj çalışmaları konusunda öncelikli faaliyetlerini sürdürmektedir. Bu sebeple DSİ Genel Müdürlüğü ülkemizde barajlar yapan bir kuruluş olarak bilinir.

Aynı zamanda ülkemizdeki su kaynaklarının çeşitli kullanım maksatlarına tahsisinde otorite kuruluştur.

Ülkemiz su havzalarının ve tabii kaynaklarının bir bütün olarak korunması, geliştirilmesi ve sürdürülebilir kullanımı ile ilgili orta ve uzun vadeli kararlara ve yatırım programlarına rehberlik sağlamak, toplumumuzun havzaların ekolojik, ekonomik, sosyal ve kültürel fayda ve hizmetleri ile ilgili ihtiyaç ve beklentilerinin yeterli düzeyde ve sürdürülebilir olarak karşılanması için yapılacak çalışmalara yol göstermek maksadıyla tarafından Ulusal Havza Yönetim Stratejisi (UHYS) hazırlanmıştır.

Havza Yönetimi konusunda bütünlüğün sağlanması, birden fazla strateji belgesinde aynı konu ile ilgili hususların tekrarından kaçınılması ve hazırlanan strateji belgelerinin uygulanmasının kolaylaştırılması maksadıyla hazırlanan Ulusal Havza Yönetim Stratejisi Belgesi, Yüksek Planlama Kurulu’nun 13/6/2014 tarihli ve 2014/11 sayılı kararı ile kabul edilmiş ve 4/7/2014 tarihli ve 29050 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Dava konusu edilen Genelge davalı idarenin görev ve yetkileri kapsamında yeni teknolojiler de dikkate alınarak son yıllarda artan kuraklığa bağlı olarak artan küçük depolama tesisi taleplerini karşılamak için planlama ve proje süreçlerinin kısaltılması amacıyla gölet kriterlerini yeniden düzenlemektedir. Bu itibarla, dava konusu düzenlemede dayanağı mevzuata ve amaçlarına aykırılık bulunmamakta ve davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Dairemizin davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki 04/05/2016 tarih ve E:2016/1840, K:2016/2477 sayılı kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 28/12/2017 tarih ve E:2016/5277, K:2017/4819 sayılı kararıyla bozulması üzerine, anılan bozma kararına uyularak işin esasına geçildi, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava; davacı sendika tarafından, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün 19/02/2016 tarih ve 2016/3 sayılı, "Küçük Gölet Kriterleri" konulu Genelgesinin; su depolama yapılarının "gölet" ve "küçük gölet" olarak sınıflandırılmasının temel mühendislik çalışması olan hidroloji hesaplarında kullanılan su ölçüm sürelerinin kısaltılmasını ya da hiç yapılmamasını amaçladığı, bu durumun mühendislik bilimine, uluslararası standartlara, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmadığı ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat: 25/12/1953 tarih ve 8592 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6200 sayılı Devlet Su İşleri Umum Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanun'un 1. maddesi ile, yerüstü ve yeraltı sularının zararlarını önlemek ve bunlardan çeşitli yönlerden faydalanmak maksadıyla Bayındırlık Vekaletine bağlı hükmi şahsiyeti haiz mülhak bütçeli, "Devlet Su İşleri Umum Müdürlüğü" kurulmuş; 2. maddesinde, sulama tesislerini kurmak ve bu tesislerin her türlü etüd ve projelerini yapmak veya yaptırmak Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmıştır.

02/11/2011 tarih ve 28103 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve dava konusu Genelge'nin düzenlendiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 662 sayılı Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin 49. maddesiyle, 6200 sayılı Devlet Su İşleri Umum Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanunun adı “Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun” şeklinde, Genel Müdürlüğün kuruluş amacını düzenleyen 1. maddesi ise, "Bu Kanunun amacı;

yerüstü ve yeraltı sularının zararlarını önlemek ve/veya bunlardan çeşitli yönlerden faydalanmak maksadıyla bu Kanun ve ilgili diğer mevzuatla verilen görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere. Orman ve Su İşleri Bakanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğine sahip, merkezi Ankara’da bulunan özel bütçeli bir kuruluş olan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemektir." şeklinde değiştirilmiş.

6200 sayılı Kanunun 2. maddesinde değişiklik yapan 50. maddesiyle, Genel Müdürlüğe yeni görev ve yetkiler verilmiş; sulama tesisleri kurma ve bu tesislere yönelik her türlü etüd ve projeleri yapma veya yaptırma görev ve yetkisinde ise herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.

Yine 662 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 56. maddesiyle 6200 sayılı Kanun'a eklenen geçici 10. maddede, "Elektrik İşleri Etüd İdaresi Genel Müdürlüğünün hidrometrik araştırma ve etüt çalışmalarını, jeoloji ve sondaj çalışmalarını, baraj ve nehir tipi hidroelektrik santral ile pompaj depolamalı hidroelektrik santral çalışmalarını, bunlara ilişkin harita çalışmalarını ve bu çalışmaların yürütülmesinde kullanılan makina ve teçhizatın bakım, onarım ve idamesinde destek hizmeti çalışmalarını yürütmekte olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbi memurlar ile sözleşmeli personel ve 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanununa tâbi personel,

bu maddenin yayımını takip eden altıncı ayın sonunda DSİ’ye devredilmiş sayılır." kuralına yer verilmek suretiyle Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetki alanı genişletilmiştir.

Bilahare, dava konusu Genelge'nin yürürlüğe girmesinden sonra kabul edilen 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 6200 sayılı Kanun'un adı "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun" olarak değiştirilmiş ve yukarıda aktarılan 1. ve 2. maddeleri ile geçici 10. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.

Son olarak, 15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 120. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, merkezi Ankara’da bulunan özel bütçeli Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 121. maddesinde de, sulama tesislerini kurmak ve bu tesislerin her türlü etüt ve projelerini yapmak veya yaptırmak görev ve yetkileri yine adı geçen Genel Müdürlüğe verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda aktarılan ve dava konusu Genelgenin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan mevzuat kurallarının değerlendirilmesinden; yerüstü ve yeraltı sularının zararlarını önlemek ve/veya bunlardan çeşitli yönlerden faydalanmak amacıyla sulama tesisleri kurmak, hidrometrik araştırma ve etüt çalışmaları da dahil olmak üzere bu tesislerin her türlü etüd ve projelerini yapmak ya da yaptırmak ile görevli ve yetkili bulunan, bu kapsamda içme, kullanma ve sulama suyu temin etme, enerji (hidroelektrik) üretme, taşkın kontrolü sağlama gibi önemli işlevleri yerine getiren,

bu suretle sulu tarımın yaygınlaşmasına ve tarımsal verimin artmasına etki eden davalı idarenin; söz konusu görevleri yerine getirebilmek amacıyla gerçekleştirdiği en önemli faaliyetlerden birisinin baraj ve gölet yapmak olduğu anlaşılmaktadır.

Söz konusu görev ve yetkiler çerçevesinde, davalı idare tarafından gölet kriterleri ile ilgili olarak muhtelif tarihlerde hazırlanmış Genelgeler (1988/21, 1996/4, 2009/16, 2010/3, 2010/6) bulunmasına rağmen, özellikle son yıllarda oluşan kuraklığa bağlı olarak artan küçük depolama tesisi taleplerini karşılayabilmek üzere, yeni teknolojiler de dikkate alınarak planlama ve proje sürelerinin kısaltılması amacıyla gölet kriterlerinin yeniden gözden geçirilmesine ihtiyaç duyulması üzerine dava konusu Genelgenin yürürlüğe konulduğu görülmektedir.

11/11/1996 tarih ve 1996/4 sayılı, "Gölet kriterleri" konulu Genelge'de; talvegden itibaren (0-15) metre veya daha az yüksekliğe, (0,5) milyon m³ veya daha az gövde hacmine ve (0-3) milyon m³ veya daha az rezervuar hacmine sahip olan su depolama tesisleri gölet olarak tanımlanmıştır.

Etüd programında küçük su işleri çalışmaları içinde yer alacağı öngörülen bu tesislerin, ön inceleme ve planlama çalışmalarının gölet kriterlerine göre yapılacağı, kesin projelerinin Proje ve İnşaat Dairesi Başkanlığınca onaylanacağı öngörülmüştür.

Gövde ve rezervuar hacmi göletle aynı olmakla birlikte talvegden itibaren (15-25) metre yüksekliğe sahip olan su depolama tesislerinin ise, yine küçük su işleri programında ele alınması, ancak teknik yapılabilirliklerinin baraj kriterlerine göre etüt edilmesi ve kesin projelerinin Baraj ve HES Dairesi Başkanlığınca onaylanması uygun bulunmuştur.

Öte yandan, talvegden itibaren yüksekliği 25 metreden, gövde hacmi (0,5) milyon m³'ten ve rezervuar hacmi (0-3) milyon m³'ten fazla olan her türlü su depolama tesisi baraj olarak tanımlanmış ve bu tesislerin ön inceleme, planlama, proje ve inşaatının büyük su işleri standartlarına göre yapılması öngörülmüştür.

Aynı Genelgede atıfta bulunulan ve 1988/21 sayılı Genelgeye dayanılarak hazırlanan Göletlerin Planlama ve Projelendirme Esasları, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün 15/06/1989 tarihli ve 124.2/2365 sayılı yazısının ekinde düzenlenmiştir. Bu Esaslarda; "su temini" açısından, akarsu üzerinde kurulmuş AGİ (Akım Gözlem İstasyonu) değerlerinin esas alınacağı kabul edilmiştir.

Ancak küçük akarsular üzerinde yapılması düşünülen gölet yerlerinde AGİ kurmak ve işletmek çeşitli nedenlerle mümkün olamadığından, AGİ değerlendirmesinin yapılamadığı bu gibi durumlarda, gölete gelebilecek yıllık su miktarının hesabında amprik yöntemlerin (akarsudaki münferit akım ölçümleri ile yörede mevcut AGİ'lerin değerlerinin irdelenmesi, proje havzasındaki yağış değerlerinin tespiti vb.) kullanılabileceği belirtilmiştir.

Master Plan - Planlama Mühendislik Hizmetleri Anadone Toplama Planlama ve Raporlama Teknik Şartnamesinde ise, baraj kriterlerine göre etüt edilecek projelerde, su temini açısından 2 ve 5 yıllık AGİ zorunluluğu aranmıştır.

19/02/2016 tarihli ve 2016/3 sayılı, "Küçük Gölet Kriterleri" konulu dava konusu Genelge'de ise; talvegden itibaren (15) metre ve daha az yüksekliğe ve (0,5) milyon m³ ve daha az depolama hacmine sahip olan tesisler küçük gölet olarak, talvegden itibaren (15-40) metre yüksekliğe ve (0,5 - 5) milyon m³ depolama hacmine sahip olan tesisler gölet olarak tanımlanmıştır.

Küçük göletlerin planlama ve proje çalışmalarına ilişkin ilkeler, Küçük Gölet Teknik Raporu ve Küçük Gölet Projelendirme Esasları adı altında ayrıca belirlenmiş, bu kapsamda Küçük Gölet Teknik Raporu ve Küçük Gölet Projelerinin Bölge Müdürlüklerince onaylanacağı, sonrasında Genel Müdürlüğe gönderileceği, "su temini" açısından, amprik yöntemler ve diğer benzeşim yöntemlerinin esas alınacağı öngörülmüştür.

Gölet sınıfına giren projelerin, planlama ve proje çalışmaları konusunda ise, 1996/4 sayılı Genelgeye atıf yapılarak bahse konu çalışmaların bu Genelgeye göre gerçekleştirileceği kurala bağlanmıştır.

Özetle,

- 1996/4 sayılı Genelge'de, 15 metre ve daha az yüksekliğe sahip olan bütün su depolama tesisleri "gölet" olarak tanımlanmak suretiyle projelendirme aşamasında öncelikle AGİ değerlerinin esas alınması, bunun mümkün olmaması halinde ampirik yöntemlerin uygulanması; 15 metreden yüksek olan bütün su depolama tesislerinin planlamasının ise "baraj" kriterlerine göre yapılması ve mutlak surette 2 veya 5 yıllık AGİ verilerinin kullanılması öngörülmüş iken;

- 2016/3 sayılı Genelge'de, 15 metre ve daha az yüksekliğe sahip olan su depolama tesisleri "küçük gölet", 15-40 metre yüksekliğe sahip olan su depolama tesisleri "gölet" olarak tanımlanmış; küçük göletlerin planlama aşamasında AGİ değerlerinin esas alınması zorunluluğu kaldırılmış ve bunun yerine amprik yöntemler ile diğer benzeşim yöntemlerinin esas alınması uygun görülmüş; göletlerin planlanması aşamasında ise baraj kriterlerinin uygulanması yerine öncelikle AGİ değerlerinin esas alınması, bunun mümkün olmaması halinde ampirik yöntemlerin uygulanması kabul edilmiştir.

Buna göre, gölet tanımını ikiye ayırarak göletlerin planlama ve projelendirme esaslarını değiştiren dava konusu düzenlemeyle, 0-15 metre yüksekliğe sahip su depolama tesislerinin planlamasında AGİ değerlerinin esas alınması prensibi; 15 metre ve daha fazla yüksekliğe sahip olan su depolama tesislerinin teknik planlamasında ise baraj kriterlerinin esas alınması kuralı ilga edilmiş; ancak bu ilke ve kurallar yerine öngörülen, kamunun can ve mal güvenliğini tehlikeye sokmayacak yeni teknik veri ve teknolojik gelişmelere dayanan kriterlerle, artan küçük depolama tesisi ihtiyacını karşılamak üzere kamu hizmetinin daha hızlı ve etkin bir şekilde sunumu hedeflenmiştir.

Davacı tarafından, dava konusu düzenlemede yer alan hidrolojik hesaplama yöntemlerinin yetersiz olduğu, mühendislik biliminin temel ilkelerine aykırı olduğu, hatalı verilere dayanılarak yapılacak su depolama yapılarının felaketlere neden olma ihtimallerinin bulunduğu ileri sürülmekte ise de; göletlerle ilgili olarak davalı idarece muhtelif tarihlerde hazırlanmış Genelgeler bulunmasına rağmen, özellikle son yıllarda yaşanan kuraklıklara bağlı olarak artan küçük depolama tesisi taleplerini karşılayabilmek üzere, davalı idareye verilen görev ve yetkiler kapsamında, küçük su işlerinin istihdam sağlayıp göçü önlemede etkili olması,

hizmet alacaklar tarafından yoğun bir şekilde talep edilmesi, hidrometeorolojik ölçümler alanında davalı idarenin Türkiye'de tek yetkili kuruluş haline gelmiş olması, dolayısıyla daha fazla ampirik bilgi ile hidrolojik hesaplamalar açısından daha sağlıklı sonuçlara ulaşılabilecek olması gibi hususlar ile teknolojide yaşanan gelişmelerin de dikkate alınması suretiyle, kamunun can ve mal güvenliğini tehlikeye sokmayacak şekilde, küçük su işlerine ilişkin planlama ve proje süreçlerinin kısaltılması amacıyla tesis edildiği anlaşılan dava konusu düzenlemede hukuka ve kamu yararı amacına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.