Danıştay 10. Daire E.2019/12736 K.2023/2788

Davacının_iddiaları

Davacı tarafından, 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun'un 83. maddesinde hükümlülerin üçüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımlarıyla görüşebileceğinin ifade edildiği, bu kapsamda çıkarılan Yönetmelik'in 9. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Hükümlü ve tutuklular;

eşi, anne, babası, büyükanne ve büyükbabası, çocuğu, torunu, kardeşi, gelini, damadı, kayınbiraderi, baldızı, yengesi, eniştesi, görümcesi, kayınvalidesi, kayınpederi, kayınvalidesinin annesi ve babası, kayınpederinin annesi ve babası, eşinin başkasından olma çocuğu, büyükanne ve büyükbabasının anne ve babaları, torun çocuğu, kardeş çocuğu, eşi, amcası, halası, dayısı, teyzesi ve bunların eşleri ile vasisi ve kayyımıyla görüşebilir." denilmek suretiyle sayma yoluna gidildiği, bu sayma neticesinde kan ve kayın hısımlarının tam olarak sayılmadığı, Yönetmelik hükmüyle Kanun'un belirlediği sınırın daraltıldığı,

bu şekilde yapılan sınırlamanın Kanun'da belirtilen duruma aykırı olduğu, Kanun'la getirilen bir düzenlemenin yönetmelik ile sınırlandırılamayacağı, bu nedenle Yönetmelik'in ilgili hükmünün hukuka aykırı olduğundan iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı tarafından, usûle ilişkin olarak, yönetmelik değişikliği talebiyle yapılan başvurunun zımnen reddine yönelik işlemin Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak bakacağı davalardan olmadığı, davanın idare mahkemesinde görülmesi gerektiğinden görev yönünden reddine karar verilmesi gerektiği, esasa ilişkin olarak ise, davacının ziyaretine alınmayan ziyaretçilerin kayınbiraderinin kızı ve damadı olduğu, bu kişilerin hem Yönetmelik'in 9. maddesi dışında kalmaları hem de ziyaretçi listesinde bulunmamasından dolayı ziyaretçi olarak kabul edilmediği, Kanun'a uygun olan Yönetmelik hükmünün iptali talebiyle açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmelik'te yer alan dava konusu düzenlemenin, Yönetmelik'in dayanağı olan 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun'da yer verilen hükme aykırı olduğu dikkate alındığında dava konusu işlemin iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; Ankara Keskin T Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda hükümlü olarak bulunan davacı tarafından, 17.6.2005 tarih ve 25848 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmeliğin 9'uncu maddesinin yeniden düzenlenmesi istemiyle 2.9.2019 tarihinde Adalet Bakanlığına yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

Davalı idare tarafından ileri sürülen davanın görev yönünden reddi gerektiği iddiası yerinde görülmeyerek, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.

T.C. Anayasasının -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan şekliyle- 124'üncü maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.

Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle yapılan düzenlemenin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Buna göre;

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 12'nci maddesinde, herkesin, kişiliğine bağlı, dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahip olduğu, 17'nci maddesinde de; herkesin, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu, hükme bağlanmıştır.

Öte yandan.

5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanunun, dava konusu Yönetmelik tarihi itibariyle yürürlükte bulunan haliyle, 83'üncü maddesinde, "(1)Hükümlü, belgelendirilmesi koşuluyla eşi, üçüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımları ile vasisi veya kayyımı tarafından haftada bir kez ve ayrıca kuruma kabullerinde, zorunlu hâller dışında bir daha değiştirilmemek üzere, ad ve adreslerini bildirdiği en fazla üç kişi tarafından, yarım saatten az ve bir saatten fazla olmamak üzere çalışma saatleri içinde ziyaret edilebilir.

(2)Birinci fıkrada belirtilenler dışındaki kimselerin ziyaretine Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından yazılı olarak izin verilebilir. (3)Görüşler, koşul ve süreleri Adalet Bakanlığınca hazırlanan yönetmelikle kapalı ve açık olmak üzere iki biçimde yaptırılır." hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen hükümlerden görüleceği üzere; 5275 sayılı Kanunun 83'üncü maddesiyle, hükümlünün, çalışma saatleri içerisinde, kişisel olarak ziyaret edilmesi hali düzenlenmiştir.

Sözü edilen düzenlemeye dayanılarak hazırlanan ve 17.06.2005 tarih ve 25848 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1'inci maddesi; "Bu Yönetmeliğin amacı, ceza infaz kurumlarında bulunan hükümlü ve tutukluların ziyaret edilmelerine dair usul ve esasları düzenlemektir."; "Dayanak" başlıklı 3'üncü maddesi, "Bu Yönetmelik, 13/12/2004 tarihli ve 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanunun 83 ve 116'ncı maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır.

". "Ziyaret Edebilecek Kişiler" başlıklı 9'uncu maddesinin 2'nci fıkrasında, "Hükümlü ve tutuklular, birinci fıkrada sayılanlar dışında kalan üç ziyaretçisinin adı ve soyadı ile bilmesi hâlinde adresini ceza infaz kurumuna kabulünden ve kendisine bu hususun tebliğ edildiği tarihten itibaren 60 gün içinde bildirir.

Bu ziyaretçiler, ölüm, ağır hastalık, doğal afet, hükümlü ve tutuklunun nakli ya da ziyaretçinin ziyaret olanağını ortadan kaldıracak yerleşim yeri değişikliği gibi zorunlu hâller dışında değiştirilemez. Ceza infaz kurumu yönetimince, gerekli görülmesi hâlinde bildirilen ziyaretçiler hakkında, ziyarette bulunmalarında sakınca bulunup bulunmadığı konusunda kolluk aracılığıyla araştırma yaptırılır.

Sakıncalı görülenlere ziyaret izni verilmez ve yeni ziyaretçinin bildirilmesi istenir." denilmektedir.

İlgili Kanun ve Yönetmelik maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden; Kanunun 83'üncü maddesindeki "... kuruma kabullerinde, zorunlu hâller dışında bir daha değiştirilmemek üzere, ad ve adreslerini bildirdiği en fazla üç kişi tarafından,..." ibaresinin uygulamada açıklık kazanabilmesi için "...üç ziyaretçisinin adı ve soyadı ile bilmesi hâlinde adresini ceza infaz kurumuna kabulünden ve kendisine bu hususun tebliğ edildiği tarihten itibaren 60 gün içinde bildirir..." şeklinde düzenleme yapılarak Kanundaki "kuruma kabullerinde" ifadesi açıklanmak suretiyle yönetmelikle makul bir süre belirlenmiştir.

Hükümlülerin özel günler ile dini ve milli bayram günlerinde, görüşme, hasret giderme, aile bağlarının güçlendirilmesi, motivasyon amaçlı ziyaretlerinin, 5275 sayılı Yasanın 83'inci maddesi kapsamında yer aldığında kuşku bulunmamakla birlikte; 17.06.2005 tarih ve 25848 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğü giren Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmeliğin 9'uncu maddesinin, 5275 sayılı Kanunun "Hükümlüyü Ziyaret" başlıklı 83'üncü maddesine uygun olarak düzenlendiği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin esasına geçildi, gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmelik, 17/06/2005 tarih ve 25848 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Davacı, 20/07/2016 tarihinde FETÖ/PDY üyeliği suçlamasıyla yargılandığı davada tutuklanmıştır. ... Ağır Ceza Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla 10 yıl hapis cezasına mahkum edilmiştir.

22/03/2019 tarihinde, eşi ... , oğlu ... , kayınbiraderinin kızı ... ve kayınbiraderinin damadı ... davacıyı ziyaret etmek istemiştir. Ziyaretçilerden ... ve ..., Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmelik'in "Ziyaret edebilecek kişiler" başlıklı 9. maddesinde yer alan kişilerden olmadığı öne sürülerek ceza infaz kurumu idaresince ziyarete kabul edilmemiş ve bu husus tutanak altına alınmıştır.

Davacı, 09/05/2019 tarihinde, açık görüş uygulamasının Kanun hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilmesi istemiyle Kırıkkale İnfaz Hakimliğine başvurmuştur. Bu başvurusu, ... İnfaz Hakimliğinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla reddedilmiştir.

Davacı, ... İnfaz Hakimliğinin bu ret kararının kaldırılması talebiyle ... Ağır Ceza Mahkemesine başvurmuştur. ... Ağır Ceza Mahkemesinin ... tarih ve ... değişik iş sayılı kararıyla itirazın reddine kesin olarak karar verilmiştir.

Davacı bunun üzerine, Yönetmelik'in 9. maddesinin 1. fıkrasının değiştirilmesi talebiyle 03/10/2019 tarihinde davalı idareye başvurmuştur. Bu başvuruya idarece herhangi bir cevap verilmemiştir.

Davacı tarafından, 16/12/2019 tarihinde kayda giren dilekçe ile Yönetmelik'in 9. maddesinin 1. fıkrasının yeniden düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine yönelik işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USÛL YÖNÜNDEN

20/01/1982 tarih ve 17580 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesinin 1. fıkrasında, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülecek davalar sayılmıştır. Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal davaları da bu davalar arasında gösterilmiştir.

Bakanlıkça çıkarılan ve ülke çapında uygulanan bir düzenleyici işleme yönelik iptal davasının ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülmesi gerektiği, bakılan davada ise Adalet Bakanlığınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanan düzenleyici işlemin bir maddesinin yeniden düzenlenmesi talebinin zımnen reddine ilişkin işlemin iptalinin istenildiği dikkate alındığında; düzenleyici işleme karşı açılacak davada olduğu gibi bu düzenleyici işlemin geri alınması, kaldırılması, yeniden düzenlenmesine yönelik yapılan başvurular üzerine tesis edilen işlemlere karşı açılacak iptal davalarının da ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülmesi gerekmektedir.

Bu nedenle, davalı idarenin, davanın idare mahkemesinde görülmesi gerektiğine yönelik itirazı yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

08/12/2001 tarih ve 24607 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun;

"1. Kan Hısımlığı" başlıklı 17. maddesinde, "Kan hısımlığının derecesi, hısımları birbirine bağlayan doğum sayısıyla belli olur. Biri diğerinden gelen kişiler arasında üstsoy-altsoy hısımlığı; biri diğerinden gelmeyip de, ortak bir kökten gelen kişiler arasında yansoy hısımlığı vardır." hükmüne;

"2. Kayın Hısımlığı" başlıklı 18. maddesinde, "Eşlerden biri ile diğer eşin kan hısımları, aynı tür ve dereceden kayın hısımları olur. Kayın hısımlığı, kendisini meydana getiren evliliğin sona ermesiyle ortadan kalkmaz." hükmüne yer verilmiştir.

29/12/2004 tarih ve 25685 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun'un;

"Hükümlüyü ziyaret" başlıklı 83. maddesinde,

"(1) Hükümlü, belgelendirilmesi koşuluyla eşi, üçüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımları ile vasisi veya kayyımı tarafından haftada bir kez ve ayrıca kuruma kabullerinde, zorunlu hâller dışında bir daha değiştirilmemek üzere, ad ve adreslerini bildirdiği en fazla üç kişi tarafından, yarım saatten az ve bir buçuk saatten fazla olmamak üzere çalışma saatleri içinde ziyaret edilebilir. Çocuk hükümlüler için ziyaret süresi bir saatten az, üç saatten fazla olmamak üzere belirlenir.

(2) Birinci fıkrada belirtilenler dışındaki kimselerin ziyaretine Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından yazılı olarak izin verilebilir.

(3) Görüşler, koşul ve süreleri Adalet Bakanlığınca hazırlanan yönetmelikle kapalı ve açık olmak üzere iki biçimde yaptırılır.

..." hükmüne yer verilmiştir.

17/06/2005 tarih ve 25848 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hükümlü ve Tutukluların Ziyaret Edilmeleri Hakkında Yönetmelik'in;

"Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 13/12/2004 tarihli ve 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanunun 83 ve 116 ncı maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır." düzenlemesine;

"Ziyaret edebilecek kişiler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Hükümlü ve tutuklular; eşi, anne, babası, büyükanne ve büyükbabası, çocuğu, torunu, kardeşi, gelini, damadı, kayınbiraderi, baldızı, yengesi, eniştesi, görümcesi, kayınvalidesi, kayınpederi, kayınvalidesinin annesi ve babası, kayınpederinin anne ve babası, eşinin başkasından olma çocuğu, büyükanne ve büyük babasının anne ve babaları, torun çocuğu, kardeş çocuğu, eşi, amcası, halası, dayısı, teyzesi ve bunların eşleri ile vasisi ve kayyımıyla görüşebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yönetmelik'in Dava Konusu Edilen Düzenlemesinin İncelenmesi:

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri düzenleme yetkisini Anayasa'dan, yönetmelikler ise kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir. Öğretide de türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, üst normlarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel prensiplerindendir.

Mevzuat yapma tekniği açısından da, idarenin kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında takdir hakkına sahip olduğu, bu takdir hakkının kamu yararı ve kamu düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanuna, üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.

Türk Medeni Kanunu'nun 17. maddesi uyarınca kan hısımlığının derecesi, hısımları birbirine bağlayan doğum sayısıyla belli olmaktadır. Buna göre bir kimsenin, anne ve babası birinci derece; kardeşi ikinci derece; kardeşinin çocuğu ya da çocukları üçüncü derece kan hısmıdır. Türk Medeni Kanunu'nun 18. maddesine göre eşlerden biri ile diğer eşin kan hısımları, aynı tür ve dereceden kayın hısımlarıdır. Buna göre bir kimsenin, kayınvalidesi ve kayınpederi birinci derece; kayınbiraderi, baldızı veya görümcesi ikinci derece; kayınbiraderinin, baldızının veya görümcesinin çocuğu ya da çocukları üçüncü derece kayın hısmıdır.

5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun'un 83. maddesinin 1. fıkrası uyarınca hükümlü kişilerin üçüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımlarının ziyaretçi olabileceği kural altına alınmıştır.

Yönetmelik'in 9. maddesinin 1. fıkrasında ise, hükümlüyü ziyaret edebilecek kişiler sayma suretiyle belirlenmiştir. Bu fıkrada, kayınbiraderin, baldızın veya görümcenin çocuğu hükümlüyü ziyaret edebilecek kişiler arasında sayılmamıştır.

Bu durumda, 5275 sayılı Kanun'un belirlediği sınırları daraltacak şekilde, anılan Kanun hükmüne aykırı olarak eksik düzenleme içeren Yönetmelik'in 9. maddesinin 1. fıkrasında ve bu Yönetmelik hükmünün yeniden düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.