Danıştay 10. Daire E.2020/2567 K.2024/1667

Davanı_konusu

Mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Tarım Arazilerinde Mülkiyet Devrine İlişkin Uygulama Talimatının "Tarımsal Arazi Büyüklükleri" başlıklı Birinci Bölümünün (b) bendinin ikinci paragrafının "Ancak, paylı tarım arazileri diğer tarım arazileri sınırdaş olarak değerlendirilmez ve paylı tarım arazilerindeki paydaşlar sınırdaş araziler için ön alım hakkı kullanamaz." şeklindeki ikinci cümlesinin ve anılan düzenlemenin kaldırılması için yapılan başvurunun reddine ilişkin Tarım ve Orman Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

DAVACININ İDDİALARI

Davacı tarafından; davalı idarenin düzenleme yapma yetkisini aşarak adeta yeni bir kanun hükmü oluşturduğu, önceden kanunla düzenlenmeyen bir konuda talimatla düzenlemede bulunulamayacağı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından; usule ilişkin olarak, davanın öncelikle derdestlik, kesin hüküm, süre gibi ilk inceleme başlıkları yönlerinden incelenerek hukuka aykırılık tespit edilmesi halinde davanın usulden reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak, 5403 sayılı Kanunda değişiklik yapan 6537 sayılı Kanun ile tarım arazilerinin satışı halinde sınırdaş arazilere ön alım hakkı tanınarak tarım arazilerinin birleştirilmesi ve işletme ölçeklerinin büyütülmesinin amaçlandığı, bu amacın gerçekleşmesi bakımından fiziki sınırdaşlığın yanında mülkiyet bakımından da sınırdaşlık olması gerektiği, bu duruma göre ön alım hakkının kullanılabilmesi için tam mülkiyete sahip olunması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...

DÜŞÜNCESİ

Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: ...

DÜŞÜNCESİ

Dava, davalı idarenin 09/03/2020 tarihli işlemi ile anılan işlemin dayanağı olan ... tarih ve Sayı :... sayılı Tarım Arazilerinde Mülkiyet Devrine İlişkin Uygulama Talimatının birinci bölümünün b) bendinde yer alan " Ancak, paylı tarım arazileri diğer tarım arazileri sınırdaş olarak değerlendirilmez ve paylı tarım arazilerindeki paydaşlar sınırdaş araziler için ön alım hakkı kullanamaz." cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.

5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 6537 sayılı kanunla değişik Önalım hakkı başlıklı 8/İ maddesinin İşlem tarihinde yürürlükte bulunan mülga 2. Fıkrasında," Tarımsal arazilerin satılması hâlinde sınırdaş tarımsal arazi malikleri de önalım hakkına sahiptir. Tarımsal arazi, sınırdaş maliklerden birine satıldığı takdirde, diğer sınırdaş malikler önalım haklarını kullanamaz. Önalım hakkına sahip birden fazla sınırdaş tarımsal arazi malikinin bulunması hâlinde hâkim, tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş arazi malikine önalıma konu tarımsal arazinin mülkiyetinin devrine karar verir." hükmü yer almıştır.

Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.

Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun, Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.

Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.

Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge,talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur.

Bu düzenlemeler çerçevesinde uyuşmazlık incelendiğinde, dava konusu Talimatın dayanağı 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 6537 sayılı kanunla değişik Önalım hakkı başlıklı 8/İ maddesinin İşlem tarihinde yürürlükte bulunan mülga 2. Fıkrasında," Tarımsal arazilerin satılması hâlinde sınırdaş tarımsal arazi malikleri de önalım hakkına sahiptir." hükmü yer aldığı halde,

5403 Sayılı Kanun ve bu kanun kapsamında hazırlanan Yönetmelik hükümlerinin uygulanmasını sağlamak amacıyla çıkarıldığı anlaşılan dava konusu ... tarih ve ... sayılı Tarım Arazilerinde Mülkiyet Devrine İlişkin Uygulama Talimatının Birinci Bölümünün iptali istenilen b) bendinde," Ancak, paylı tarım arazileri diğer tarım arazileri sınırdaş olarak değerlendirilmez ve paylı tarım arazilerindeki paydaşlar sınırdaş araziler için ön alım hakkı kullanamaz." düzenlemesine yer verilmiş olup,

dava konusu Talimatın bu hükmüyle paylı taşınmazların diğer arazilerle sınırdaş kabul edilmemesi ve dolayısıyla ön alım hakkını kullanamaması sonucunu doğuran bu hükümle Yasayı aşar şekilde düzenleme getirilmiş olduğu görülmekle, dava konusu düzenlenmede mevzuat hükümlerine ve üst hukuk normuna uyarlık görülmemiştir

Dava konusu işleme gelince, hukuka aykırılığı tespit edilen talimat hükümleri esas alınarak tesis edilen işlemde de hukuka uyarlık görülmemiştir.

Diğer yandan, dava devem ederken 5403 sayılı kanunun Önalım hakkı başlıklı 8/İ maddesinin 2. Fıkrası 28/10/2020 tarih ve 7255 sayılı kanunun 20 maddesiyle yürürlükten kaldırılmış olup, davalı idarece yeni yasal düzenleme göz önüne alınarak dava konusu Talimatın anılan maddesinin de yeniden düzenleneceği tabiidir.

Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin 09.03.2020 tarihli işlemi ile anılan işlemin dayanağı olan .. tarih ve Sayı :... sayılı Tarım Arazilerinde Mülkiyet Devrine İlişkin Uygulama Talimatının birinci bölümünün b) bendinde yer alan " Ancak, paylı tarım arazileri diğer tarım arazileri sınırdaş olarak değerlendirilmez ve paylı tarım arazilerindeki paydaşlar sınırdaş araziler için ön alım hakkı kullanamaz." cümlesinin iptali yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davalı idarenin usule yönelik itirazları yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dosyadaki bilgi ve belgelere göre;

- Davacı tarafından ön alım hakkının kullanılması amacıyla açılan tapu iptali ve tescil davası ... Asliye Hukuk Mahkemesi'nin E:... esas sayılı dosyasına kaydedilmiştir. Anılan dosya kapsamında alınan 10/02/2020 tarihli teknik bilirkişi raporunda, (Mülga) Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Tarım Arazilerinde Mülkiyet Devrine İlişkin Uygulama Talimatının "Tarımsal Arazi Büyüklükleri" başlıklı Birinci Bölümünün (b) bendinin ikinci paragrafının "Ancak, paylı tarım arazileri diğer tarım arazileri sınırdaş olarak değerlendirilmez ve paylı tarım arazilerindeki paydaşlar sınırdaş araziler için ön alım hakkı kullanamaz." şeklindeki ikinci cümlesi nedeniyle davacının ön alım hakkını kullanamayacağı belirtilmiştir.

- Davacı tarafından, davalı idareye yapılan 24/02/2020 tarihli başvuruyla ön alım hakkına engel olan anılan düzenlemenin kaldırılması talep edilmiştir.

- Davacının başvurusunun, davalı idarenin ... tarih ve E... sayılı işlemiyle reddedilmesi üzerine, anılan düzenlemenin ve işlemin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

Dava konusu düzenlemenin dayanağı olan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 8/İ maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Tarımsal arazilerin satılması hâlinde sınırdaş tarımsal arazi malikleri de önalım hakkına sahiptir. Tarımsal arazi, sınırdaş maliklerden birine satıldığı takdirde, diğer sınırdaş malikler önalım haklarını kullanamaz. Önalım hakkına sahip birden fazla sınırdaş tarımsal arazi malikinin bulunması hâlinde hâkim, tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş arazi malikine önalıma konu tarımsal arazinin mülkiyetinin devrine karar verir." kuralının, 04/11/2020 tarih ve 31297 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7255 sayılı Kanun'un 20. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir.

Buna bağlı olarak, 01/04/2021 tarih ve 262581 sayılı Tarımsal Arazilerin Mülkiyetinin Devrine İlişkin Genelge'nin yürürlüğe girmesiyle dava konusu Talimat'ın da iptal edildiği, Dairemizin 06/03/2024 tarihli ara kararına davalı idarece verilen cevaptan anlaşılmaktadır.

Bu durumda, dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılması nedeniyle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.

Öte yandan, Talimat'ın iptal edildiği görüldüğüden, davacı tarafından ön alım hakkına engel olan düzenlemenin kaldırılması talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin 09/03/2020 tarih ve E.787609 sayılı işlem yönünden de dava konusuz kaldığından davanın bu kısmı hakkında da karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.