Danıştay 10. Daire E.2021/1080 K.2021/5974

Dava konusu istem: Türkiye Barolar Birliği tarafından hazırlanan "Bir Avukat Yanında, Avukatlık Ortaklığında veya Avukatlık Bürosunda Ücret Karşılığı Birlikte Çalışan Avukatların Çalışma Esaslarına Dair Yönetmelik"in Resmi Gazete'de yayımlanması için yapılan başvurunun reddine ilişkin Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünün ... tarihli ve ... sayılı işlemi ile Türkiye Barolar Birliği tarafından aynı istemle yeniden yapılan başvuru üzerine tesis edilen ... tarih ve ... sayılı başvurunun reddine ilişkin işleminin iptali istenilmektedir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince; dava konusu Yönetmelik taslağının Türkiye Barolar Birliğince oy çokluğuyla kabul edildiği, dolayısıyla anılan Yönetmeliğin artık taslak olmaktan çıktığı ve yürürlüğe girmesi gereken bir Yönetmelik hükmü haline geldiği, ancak dava konusu Yönetmeliğin Resmi Gazete'de yayımlanmasından sonra davalı idarece, söz konusu Yönetmeliğin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla Danıştay'da dava açılabileceği gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, idarenin bütünlüğü ilkesi gereği Resmi Gazete'de yayımlanmadan önce mevzuatın incelenmesinin gerektiği, mevzuatı inceleme yetkisinin Anayasal ve yasal dayanaklarının bulunduğu, hukuk aykırı taslakların iade edilmesi hususunun yönetmelikte açıkça düzenlendiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davacı tarafından temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dosyanın incelenmesinden, Türkiye Barolar Birliği tarafından hazırlanan "Bir Avukat Yanında, Avukatlık Ortaklığında veya Avukatlık Bürosunda Ücret Karşılığı Birlikte Çalışan Avukatların Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik" taslağının ... tarih ve ... sayılı kararla Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulunca kabul edildiği, ... tarih ve ... sayıyla Adalet Bakanlığına gönderildiği, ancak uygun bulunmayarak iade edildiği, 04/05/2015 tarihinde Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulunca ısrar kararı alındığı, 08/05/2015 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanması için Başbakanlığa gönderildiği,

... tarih ve ... sayılı işlemle Başbakanlık tarafından bu talebin reddedildiği, davacı Birliğin 22/06/2015 tarihinde yayımlanma talebini yenilediği, ... tarih ve ... sayılı işlemle Başbakanlık tarafından talebin tekrar reddedilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

İşlem tarihinde yürürlükte olan mülga 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, "Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak, Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek, Anayasa ve kanunlarla verilen hizmetleri yerine getirmek maksadıyla gerekli tedbirleri almak"; (c) bendinde, “Kanun, kanun hükmünde kararname tüzük, yönetmelik ve karar tekliflerinin Anayasaya ve diğer mevzuata uygunluğunu incelemek ve Yasama Organı ile olan münasebetleri yürütmek";

(d) bendinde de, "Mevzuat hazırlama usul ve esasları ile ilgili ilkeleri tespit etmek ve geliştirmek, yürürlükte bulunan mevzuatın sicillerini tutmak, kodlamak, tek metin haline getirmek, bilgi işlem sistemi içinde takip etmek ve yayınlamak" Başbakanlığın görevleri arasında sayılmış; aynı Kanun'un 8. maddesinin (f) bendinde, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında, Genel Müdürlüğün görev alanına giren konularda kamu kurum ve kuruluşları ile koordinasyonu sağlamak, mevzuat hazırlama ve esasları ile ilgili ilkeleri belirlemek sayılmış.

10. maddesinde, "Resmi Gazete'nin yayımlanmasını sağlamak, düsturları ve fihristleri hazırlamak" görevinin Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü'ne ait olduğu. 33. maddesinde de, Başbakanlığın, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemekle görevli ve yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.

Anılan kanun hükümlerine dayanılarak hazırlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının.

Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu.

“Taslakları Hazırlayacak Birimler” başlıklı 5. maddesinde, taslakların, konuyla ilgili kurum ve kuruluşların görevli birimleri tarafından hazırlanacağı, hukuk müşavirlikleri dışındaki birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk müşavirliklerinin görüşünün alınacağı. “Görüş Alma” başlıklı 6. maddesinde, Başbakanlığa sunulmadan önce, taslaklar hakkında ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınacağı.

“Görüşlerin Bildirilmesi” başlıklı 7. maddesinde, ilgili kanunlardaki özel hükümler saklı kalmak kaydıyla bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının, taslaklara ilişkin görüşlerini en geç otuz gün içinde bildireceği, bu sürenin ivedi durumlarda Başbakanlık tarafından kısaltılabileceği, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüş vermek için ek süre isteyebileceği, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüş bildirmekten kaçınamayacağı, süresinde görüş verilmezse olumlu görüş verilmiş sayılacağı,

kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının da taslaklara ilişkin görüşünü otuz gün içinde bildireceği, süresinde görüş verilmezse olumlu görüş verilmiş sayılacağı, Bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının taslakları öncelikle kendi görevleri açısından inceleyecekleri ve düzenleyici etki analizinde belirtilen hususların yerinde olup olmadığını değerlendirecekleri.

“Teklif Yazıları” başlıklı 8. maddesinde, Bakanlıklarca hazırlanan taslaklara ilişkin teklif yazılarının, münhasıran bakan tarafından imzalanacağı, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşlarca Başbakanlığa gönderilecek taslaklara ilişkin teklif yazılarının bağlı, ilgili ve ilişkili olunan bakan tarafından imzalanacağı, ancak, ilgili kanunun öngördüğü hâllerle sınırlı olmak üzere, Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulmayan yönetmelikler ile genelge ve tebliğ tekliflerinin, ilişkili bulundukları bakanlığa da bilgi verilmesi kaydıyla düzenleyici ve denetleyici kurum başkanı tarafından imzalanacağı.

"Taslakların Başbakanlığa Gönderilmesi” başlıklı 9. maddesinde, ilgili kurum ve kuruluşlardan alınması gereken görüşler tamamlandıktan sonra; a) Görüşe gönderilen taslak, b) Taslağa ilişkin görüşler, c) Görüşler dikkate alınarak düzenlenen nihaî taslak ve genel gerekçe, ç) Görüşlerin değerlendirildiği ek-3'te yer alan form, d) Taslağın mevcut düzenlemeyle karşılaştırılmasına ilişkin karşılaştırma cetveli, e) Kanun ve kanun hükmünde kararname taslaklarında madde gerekçeleri ve düzenleyici etki analizinin mühürlü ve paraflı olarak yazılı ortamda veya elektronik imza mevzuatı çerçevesinde elektronik ortamda Başbakanlığa gönderileceği,

taslağı paraflayanın adı ve soyadı ile unvanının yazılacağı, yazılı ortamda gönderilen belgelerin bir örneğinin Başbakanlığa elektronik ortamda ayrıca iletileceği, bu maddede belirtilen hususlara ve 8. madde hükmüne uyulmadan Başbakanlığa gönderilen taslakların işleme konulmayarak bakanlığına veya kurumuna iade edileceği.

“Re’sen Düzeltme ve İade” başlıklı 25. maddesinde, Başbakanlığın, taslaklarda şekil yönünden re'sen düzeltme yapabileceği, Anayasaya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya bu Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslakların, noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere Başbakanlık tarafından teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade edileceği hükümlerine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen düzenlemelerin değerlendirilmesinden; Cumhurbaşkanlığı'nın (mülga Başbakanlığın) Resmi Gazete'de yayımlanmak üzere kendisine sunulan taslakların Anayasaya ve kanunlara uygunluğunu denetleme, bu taslaklar üzerinde şekil yönünden re'sen düzeltme yapma ve gerektiğinde ilgili bakanlık, kurum veya kuruluşa iade etme yetkisine sahip olduğu, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından sunulan taslaklar bakımından ise herhangi bir istisnaya yer verilmediği görülmektedir.

Nitekim, 19/12/2005 tarih ve 2005/9986 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesindeki "bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin ve Yönetmeliğin 25. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 20/02/2020 tarih ve E:2018/1906, K:2020/741 sayılı kararıyla, idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde,

devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlamak amacıyla Resmi Gazete'de yayımlanmak üzere gönderilen bütün yönetmeliklerin davalı idarece Anayasa'ya ve diğer mevzuata uygunluğunun inceleneceği ve bu inceleme yetkisinin kullanılmasında bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları açısından herhangi bir istisna tanınmadığı gerekçesi ile davanın reddine karar verilmiş olup, anılan karar temyiz incelemesi sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 27/09/2021 tarih ve E:2020/2486, K:2021/1589 sayılı kararı ile onanmıştır.

Bu durumda, Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğünce görev ve yetkisi kapsamında tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık, dava konusu işlemlerin iptali yolundaki ilk derece mahkemesi kararında ise hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

(X)-KARŞI OY

İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmediğinden usul ve hukuka uygun bulunan İdare Mahkemesi kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.