Danıştay 10. Daire E.2022/6580 K.2025/4737

2- ... Başkanlığı / ... VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU

25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 19. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.1. numaralı maddesine eklenen ikinci fıkranın iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI_ : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin hukuki dayanaktan yoksun olduğu, Sağlık Uygulama Tebliğinin ilgili hükümleri uyarınca bazı ilaçların ödenebilmesi için öncesinde başkaca ilaçların kullanılmış olması gerektiği, bu ilaçların doktor tarafından reçete edildiğinde geri ödemesinin yapılabilmesi için açıklama kısmına diğer ilacın kullanıldığına ilişkin açıklama yapılmış olması yeterli görülmekte iken, dava konusu düzenleme ile hastanın MEDULA kaydında ilacın kullanıldığına ilişkin kaydın bulunması şartının getirildiği, eczacıların sorumluluğunun bulunmadığı alanda düzenleme yapıldığı,

MEDULA sistemindeki hasta ilaç geçmişlerinin geriye dönük en fazla 1 yıllık süre ile sınırlı olarak görüntülenebildiği, bunun öncesi bilinemediğinden hastanın tedavisinde daha önceden başka bir etkin maddenin kullanılıp kullanmadığının belirlenmesinin de mümkün olamayacağı, ilacın ücretinin hasta tarafından ödenerek temin edilmesi suretiyle kullanması halinde MEDULA sisteminde ilacın kullanıldığı görülemeyeceğinden sonraki ilacın karşılanmasının da mümkün olmayacağı, dolayısıyla hastanın tedavi ve ilaca erişim hakkının kısıtlanacağı,

hekimlerin mesleki alanına müdahale niteliği taşıyan ve eczacılara gereğinden fazla yük oluşturan dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMASI

Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, usul yönünden; davacı Sendika'nın davayı açmakta menfaatinin bulunup bulunmadığı ve davanın süresinde açılıp açılmadığının re'sen tetkiki gerektiği; esas yönünden, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 63. maddesinde, Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri belirlenirken Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması öngörülmüş ise de, dava konusu değişiklik yapılırken görüşlerine başvurulmadığı, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına ve hizmet gereklerine aykırı olmadığı savunulmaktadır.

Davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, usul yönünden; davanın süresinde açılıp açılmadığının ve davacının işbu davayı açmakta ehliyeti bulunup bulunmadığının re'sen tetkiki gerektiği; esas yönünden, 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesi uyarınca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemede Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, söz konusu düzenlemede Sağlık Bakanlığından görüş talep edilmesine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, Komisyonda Sağlık Bakanlığını temsile yetkili üyenin de bulunduğu,

dava konusu düzenlemenin uygulanmasına yönelik yayınlanan 02/09/2022 tarihli duyuruda, sistem tarafından uyarı verilmeyen ilaçların Sağlık Uygulama Tebliği hükümlerine göre reçeteleme/raporlama/uygunluk kontrolü işlemlerinin günümüze kadar uygulandığı şekilde sürdürülmesi gerektiğinin belirtildiği, reçeteye yazılan her ilacın eczaneler tarafından herhangi bir sorgulama yapılmaksızın verilmesi durumunda ilaç bedellerinin karşılanmasının sürdürülebilir bir durum olmadığı,

halihazırda Sağlık Uygulama Tebliğinde ön koşul olarak yer alan ilacın “tolere edilememe, yanıt alınamama veya hastanede kullanımı” durumlarında 125 veya 126 özel durum kodları ile ilaç bazlı olarak MEDULA sistemine eklendiği, sadece özel durum kod ile reçete girilmesine sebep olan istisnai hallerin uygunluğunun kontrolünün sağlanması gerektiği, MEDULA sisteminin kontrollerinin sağlandığı ve uygun olmayan durumlarda uyarı verdiği, eczacılar açısından herhangi bir sıkıntı yaratmadığı, düzenlemenin mevzuata uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava, 24/03/2013 tarihli, 28597 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarihli, 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 19'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının a bendi ile 4.1. numaralı maddesine eklenen 2'nci fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 63'üncü maddesinde, genel sağlık sigortalısının ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlıklı kalmalarını; hastalanmaları halinde sağlıklarını kazanmalarını; iş kazası ile meslek hastalığı, hastalık ve analık sonucu tıbben gerekli görülen sağlık hizmetlerinin karşılanmasını, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını temin etmek amacıyla Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş.

2'nci fıkrasında ise, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı.

Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği, 6518 sayılı Kanunun 81. maddesiyle değişik fıkrasında da; bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.

5510 sayılı Kanunun 72'nci maddesinin 1'inci fıkrasında ise. 65'inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu. Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği.

63'üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu kuralı öngörülmüştür.

Finansmanı Sosyal Güvenlik Kurumu atarafından sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Kurumun yetkili olmakla birlikte, Kurumun, 5510 sayılı Kanunun aktarılan düzenlemelerine göre, sağlık politikalarının uygulanmasından sorumlu olan Sağlık Bakanlığı'nın görüşüne başvurmadan, konuya ilişkin düzenleme yapmadan önce görüşüne başvurma zorunluluğu bulunmaktadır.

Uyuşmazlıkta, davalı Sağlık Bakanlığı tarafından verilen savunma dilekçesinde, dava konusu işlemler hakkında 5510 sayılı Kanun çerçevesinde hazırlık işlemi, görüş niteliğinde dahi herhangi bir iş veya işlem yapılmadığı, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ... tarihli, ... sayılı yazı ile görüş talep edilmiş ise de, konuya dair çalışma tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığının belirtildiği, buna ilişkin bilgi ve belgelerin dosyaya sunulduğu görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu işlem öncesinde davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından Sağlık Bakanlığından görüş istenilmiş ise de, 5510 sayılı Kanunun öngördüğü şekilde 'görüş alma zorunluluğu' yerine getirilmediğinden, sağlık politikalarının asli sorumlusu olan Sağlık Bakanlığı tarafından konuya dair çalışma tamamlanmadan, görüş verilmeden yayımlanan ve davacının iptalini istediği dava konusu edilen düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, 24/03/2013 tarihli, 28597 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarihli, 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 19'uncu maddesinin 1'inci fıkrasının a bendi ile 4.1. numaralı maddesine eklenen 2'nci fıkrasının iptali yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: Davalı idarelerin, davacının davayı açmakta menfaati bulunmadığından bahisle ehliyet itirazı ile davanın süresinde açılmadığına ilişkin usul itirazları yerinde görülmemiştir.

MADDİ OLAY

Dava konusu düzenleme ile Sağlık Uygulama Tebliği’nin "Reçete ve sağlık raporu yazım ilkeleri" başlıklı 4.1 maddesine "Tebliğde yer alan herhangi bir etkin maddenin kullanım koşulunda; başka bir etkin madde/maddelerin kullanılmış olması şartı belirtilen ilaçların, ilgili SUT hükmü kapsamında kullanıldığına yönelik MEDULA kaydının yer alması gerekmektedir.

Bu ilaç/ilaçların kullanımının MEDULA sisteminde yer almaması halinde Kurumca bedeli karşılanmaz (Bu fıkranın yürürlük tarihi öncesi tedavisi başlamış ve belirtilen kapsamdaki ilacı kullanmış veya kullanmakta olan hastalar açısından bu koşul aranmaz).

Sevkli olarak yurtdışı tedavi ve/veya ikili güvenlik sözleşmesi gibi istisnai durumlarda Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü onayı alınması halinde bu ilaçların kullanımı mümkün bulunmakta olup onay için yapılacak başvuruda ilacın temini ve kullanımına yönelik belge ibrazı şarttır." şeklindeki ikinci fıkra eklenmiştir.

Davacı Sendika tarafından, anılan düzenlemenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat: 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.

Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu,

ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı.

Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu. Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği.

63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.

Hukuki Değerlendirme:

İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.

İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.

Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.

Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.

Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından sakatlanacaktır.

Bu doğrultuda, Dairemizce yapılan 09/11/2022 tarihli ara kararı ile, dava konusu düzenleme yapılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınıp alınmadığı davalı idarelerden sorulmuş; davalı Sağlık Bakanlığı savunma dilekçesinde, dava konusu düzenleme yapılmadan önce görüşlerine başvurulmadığını; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı da, finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemede Sağlık Bakanlığından görüş talep edilmesine ilişkin düzenleme bulunmadığını belirtmiştir.

Bu durumda; Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Reçete ve sağlık raporu yazım ilkeleri" başlıklı 4.1 maddesinde değişiklik yapan dava konusu düzenleme çıkarılmadan Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden söz konusu maddeye ikinci fıkranın eklenmesi yönündeki dava konusu düzenlemenin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşıldığından, iptali istenilen düzenlemelerin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.