Danıştay 10. Daire E.2024/4565 K.2024/6765

Düşüncesi

Davacı tarafından, 06/05/2023 tarih ve 32182 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmeliğin, 03/11/2023 tarih ve 32358 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinin iptali istemiyle açılan davanın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'un 10. maddesi uyarınca yapılan başvurunun reddi üzerine açıldığı, Ataşehir Kaymakamlığı İlçe Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve E-... sayılı işleminin davacı yönünden bireysel bir işlem niteliğinde olduğu,

bu nedenle uygulama işlemi üzerine açılan davanın süresinde açıldığı sonucuna varıldığından, yürütmenin durdurulması istemi ve akabinde işin esası hakkında karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra dava dosyası 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi yönünden incelenerek davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; anılan maddenin 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı.

8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı. 11. maddesinin 1. fıkrasında, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı.

2. fıkrasında, otuz gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı. 3. fıkrasında, isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı. 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin ilk inceleme esnasında süre aşımı yönünden inceleneceği.

15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, yasal süresi içerisinde açılmayan davaların reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi tesis edilmiş olması, bu işlemin ise dava konusu edilen düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan, kesin ve yürütülmesi zorunlu bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.

06/05/2023 tarih ve 32182 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmeliğin, 03/11/2023 tarihli ve 32358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik; "Saç ekimi birimi bulunan sağlık kuruluşlarının fiziki uyumu" başlıklı Geçici 2. maddesinde, "6/5/2023 tarihinden önce ilgili mevzuatına göre saç ekimi uygulama yapma izni olan tüm sağlık kuruluşları 6/5/2024 tarihine kadar mevcut halleriyle çalışmaya devam edebilirler. 6/5/2024 tarihinden sonra bu Yönetmelikte belirlenen fiziki şartları sağlayamayan sağlık kuruluşlarının saç ekimi birimi faaliyet izinleri iptal edilir." düzenlemesine yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden; dava konusu Yönetmeliğin yukarıda anılan düzenlemesi istinaden İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve E-... sayılı ve "Saç Ekim Yönetmeliği Uyum Süreci" konulu yazısı ile aralarında davacının da bulunduğu İstanbul ili genelindeki bünyesinde saç ekim birimi bulunan tüm sağlık kurum ve kuruluşlarının, mezkur Yönetmelik hükmü gereği 06/05/2024 tarihine kadar Yönetmelikte belirtilen şartları sağlamaları gerektiğinin bildirilmesinin ilçe sağlık müdürlüklerinden istenmesine üzerine davacının anılan Yönetmelik hükümlerinin uygulanacağı hususunda bilgilendirildiği,

bilgilendirme yazısını 28/03/2024 tarihinde tebellüğ eden davacının, 26/07/2024 tarihli dilekçe ile kazanılmış ruhsat haklarının muhafazası ve halihazırda mevcut olan durumu ile faaliyetine devam etmesi istemiyle Ataşehir Kaymakamlığı İlçe Sağlık Müdürlüğüne başvurduğu, Ataşehir Kaymakamlığı İlçe Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve E-... sayılı yazısı ile davacının başvurusunun reddedildiği,

akabinde davacı tarafından, 06/05/2023 tarih ve 32182 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmeliğin, 03/11/2023 tarih ve 32358 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen Geçici 2. maddesinin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Öncelikle, İstanbul Valiliğinin davacı da dahil olmak üzere İstanbul ili genelinde faaliyet gösteren bünyesinde saç ekimi birimi bulunan sağlık kurum ve kuruluşlarına gönderdiği yazının incelenmesinden; söz konusu yazının, davaya konu Yönetmelik hükmünün hatırlatılmasından ibaret olduğu, herhangi bir yeni düzenleme ihdas etmediği ve bu haliyle yazının muhatabı olan ilgililerin hukukunda değişiklik yapma kabiliyetini haiz olmayan, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelik arz etmeyen, dolayısıyla idari davaya konu olamayacak ve bu vasfı nedeniyle de uygulama işlemi niteliği taşımayan bir işlem olduğu anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, anılan işlemin 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işleme karşı dava açma süresini canlandıramayacağının kabulü zorunlu bulunmaktadır. Kaldı ki, aksinin kabulü halinde de, davacının bu işlemin tebliğinden itibaren 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında idareye süresinde yapılmış bir başvurusu bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, yukarıda yer alan Kanun hükümleri uyarınca, ilgililerin, altmış günlük dava açma süresi içerisinde doğrudan dava açmak yerine işlemi tesis eden idarenin hiyerarşik olarak üstü olan makama veya üst makam yoksa işlemi tesis eden makama başvurarak işlemin düzeltilmesini isteme hakkına sahip oldukları açık olup; kanun koyucu tarafından, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi uyarınca yapılacak başvuruya konu edilebilecek işlemin niteliği bakımından düzenleyici ya da bireysel işlem gibi bir ayrıma gidilmemiş, 11. maddenin kapsamı salt bireysel işlemlerle sınırlandırılmamıştır.

Dolayısıyla, düzenleyici işlemlerin ilan edildiği tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayan altmış günlük dava açma süresi içerisinde idareye yapılan başvurunun reddi üzerine, düzenleyici işlemin ilan edildiği tarih ile 11. madde kapsamında başvuruda bulunulduğu tarih arasında geçen süre de dikkate alınmak suretiyle kalan dava açma süresi içerisinde açılan davalarda süre aşımı bulunmadığının; öte yandan, altmış günlük dava açma süresi geçtikten sonra düzenleyici işlemlerin değiştirilmesi, düzeltilmesi,

kapsamının genişletilmesi gibi istemlerle yapılan ve bu nedenle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan başvuruların, cevap verilmek suretiyle ya da zımnen reddi yolundaki işlemlerin, uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmadığından, bu işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda süre aşımı bulunduğunun kabulü gerekmektedir.

Buna göre, 06/05/2023 tarih ve 32182 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmeliğin, 03/11/2023 tarih ve 32358 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen Geçici 2. maddesine karşı yayımı tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılmadığı ve/veya itiraz başvurusunda bulunulmadığı,

bu süre geçtikten çok sonra 26/07/2024 tarihli dilekçe ile idareye yapılan, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamındaki başvurunun reddine ilişkin işlemin ise, idarece (dava konusu Yönetmeliğe istinaden) re'sen harekete geçilerek tesis edilen bir işlem olmaması sebebiyle uygulama işlemi niteliği taşımadığı, bu nedenle dava açma süresini canlandırmasının olanaklı olmadığı, dolayısıyla davanın süresinde açılmadığı sonucuna varılmaktadır.

Aksi yorumun, kamu düzeninden olan dava açma süresinin göz ardı edilerek kanun koyucunun dava açma süresi ile hedeflediği idari istikrar ve hukuk güvenliğini sağlama amacını zedeleyeceği açıktır.

Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, 06/05/2023 tarih ve 32182 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmeliğin, 03/11/2023 tarih ve 32358 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Saç Ekimi Birimleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen Geçici 2. maddesinin iptali istemiyle 2577 sayılı Kanun'un 7. ve 11. maddelerinde öngörülen süre içinde açılmayan işbu davanın, süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.