Danıştay 12. Daire E.2019/499 K.2022/3045

Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU

10/02/2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 20/11/2017 tarih ve 2017/11180 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istenmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu Yönetmelik değişikliğinin hatalı analizlere, yanlış bilgilendirme ve etüt edilmeye binaen hazırlandığı, kamu idaresinin daha fazla kaynak israfına ve kamu zararına uğrayacağı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212. maddesinde kamu görevlilerinin yiyecek yardımının kapsamlı olarak düzenlendiği, Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan yönetmelik değişikliğinin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu,

özellikle büyükşehirlerde çok uzak noktalarda kurulmuş birimlerde ayrı yemek servisi oluşturulmasının kamu kaynaklarının verimli, yerinde kullanımı olarak kabul edilemeyeceği, arazide veya ek binalardaki kamu görevlilerine yemek yardımı yapılamayacağı, memurların sayısının Yönetmeliğin eski halinin öngördüğü zamanlardan oldukça fazla olduğu, yemek yardımının hizmet alımı yoluyla yerine getirilmesinin ihtiyaca cevap veren bir uygulama olduğu,

memur ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu olmayan işlerin hizmet alımı yoluyla yapılması gerektiği, dava konusu işlemin yetki, sebep, konu, maksat unsurları açısından hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Dava konusu Yönetmeliğin davacı Sendikanın meşru, kişisel ve güncel menfaatini ihlal etmediği; devlet memurlarına yapılacak yiyecek yardımının 657 sayılı Kanun'un 212. maddesinde düzenlendiği, aynı Kanun'un amaç başlıklı 2. maddesinde, bu Kanun'da öngörülen yönetmeliklerin Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulacağı düzenlemesinin yer aldığı, devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 19/11/1986 tarih ve 11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin yürürlüğe konulduğu,

anılan Yönetmeliğin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır.

Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz" hükmünün bulunduğu, yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirilmesi veya yiyecek yardımı ödeneğinin lokanta ve benzeri yerlere aktarılması suretiyle yemek yardımı yapılmasına imkan bulunmadığı, uygulamada tereddüte yer vermeyecek şekilde birliğin sağlanması ve bu yardımın ayni yiyecek yardımı dışında başkaca bir araçla sağlanmasının mümkün olmadığını vurgulamak amacıyla Yönetmelikte değişikliğe gidildiği, yapılacak yiyecek yardımının yemek verme dışında nakden ödeme veya yemek kuponu verme gibi araçlarla yapılmasının mümkün olmadığının açık ve net şekilde düzenlendiği,

yapılan değişiklik ile yeni bir uygulama getirilmediği, mevcut hükümlere açıklık getirildiği, dava konusu değişikliğin usule uygun olarak Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından hazırlandığı, Sayıştay Başkanlığının olumlu görüşünün alındığı, Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulduğu, yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yapılan değişikliğin, yiyecek yardımı yapılmasında uygulamada birliğin sağlanması ve bu yardımın yiyecek yardımı dışında başkaca bir araçla sağlanmasının mümkün olmadığının vurgulanması gerekçesiyle yapıldığı, mevcut Yönetmelikteki kuralları açıklayıcı nitelikte olduğu, Yönetmeliğin iptali istenilenen düzenlemelerinde, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığından, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri tarafından, 10/02/2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 20/11/2017 tarih ve 2017/11180 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmında yer alan 212. maddesinde, "Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur." hükmüne yer verildiği, anılan maddenin çıkarılmasını öngördüğü, 11/12/1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesi ile, yiyecek yardımının yapılma biçimi kurala bağlandıktan sonra,

5. maddesi ile de, bu yardım biçiminin koşullarının düzenlendiği, buna göre, yemek servisi yapılabilmesi için; yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması gerektiği, bu iki koşul gerçekleştiği takdirde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesinin mümkün olduğu, bu kural ve koşullar dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesinin söz konusu olamayacağı tartışmasızdır.

20/11/2017 tarih ve 2017/11180 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde yapılan değişikliğin gerekçesinin de, yiyecek yardımı yapılmasında uygulamada tereddüte yer verilmeyecek şekilde birliğin sağlanması ve bu yardımın yiyecek yardımı dışında başkaca bir araçla sağlanmasının mümkün olmadığının vurgulanması olduğu anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, mevcut Yönetmelikteki kuralları ihlal edici şekilde yeni kurallar getirmediği ve yiyecek yardımı ile ilgili olarak açıklayıcı niteliğe sahip olduğu anlaşılan Yönetmeliğin iptali istenilenen düzenlemelerinde, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.

Diğer yandan; davacı tarafından, özlük haklarıyla ilgili düzenlemelerin Bakanlar Kurulu kararıyla yapılmasının Anayasa'nın 128. maddesine aykırı olduğu, Kanun ile yiyecek yardımı standartlarını belirleme konusunda Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığına verilen yetkinin Bakanlar Kurulu tarafından kullanılmasının hukuka aykırı olduğu, bu nedenle düzenlemenin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu iddia edilmiş ise de.

Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle itiraz yoluna başvurulduğu, Anayasa Mahkemesinin 14/02/2012 tarih ve 28204 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/12/2011 tarih ve E:2010/96, K:2011/168 sayılı kararıyla, yasayla düzenleme ilkesinin, düzenlenen alanda temel ilkelerin yasayla konulmasını ve çerçevenin yasayla çizilmesini ifade ettiği, bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, yasal düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmadığı,

yiyecek yardımının bir sosyal yardım olmakla birlikte, diğer sosyal yardımlardan farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kıldığından, söz konusu teknik ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan bahsedilemeyeceğinden yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında yasayla düzenleme ilkesine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle istemin reddedildiği,

ayrıca, 657 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, bu Kanun'da öngörülen yönetmeliklerin Cumhurbaşkanınca (Bakanlar Kurlu kararı ile) yürürlüğe konulacağı hükme bağlanmış olduğundan, davacı yanın söz konusu itirazları yerinde görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek, gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 11/12/1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 19/11/1986 tarih ve 11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır.

Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz" düzenlemesi yer almasına rağmen, mevzuat hükümlerine uygun olmayan uygulamaların saptandığından bahisle, uygulamada birliğin sağlanması amacıyla Yönetmeliğin söz konusu maddesinde değişikliğe gidilerek, 10/02/2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 20/11/2017 tarih ve 2017/11180 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin yürürlüğe konulması üzerine, davacı Sendika tarafından, söz konusu düzenlemenin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler. Bu Kanunda öngörülen Yönetmelikler Cumhurbaşkanlığınca yürürlüğe konulur.".

"Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmında yer alan 212. maddesinde, "Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur." hükümlerine yer verilmiş, bu hükümlere istinaden çıkarılan ve 11/12/1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır.

Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz....". 4. maddesinde, "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır....".

5. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.", ikinci fıkrasında, "Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir." kuralları yer almıştır.

10/02/2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile. 11/12/1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinin birinci fıkrası, "Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır.

Bu yardım, nakden veya kupon, kart fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz" şeklinde değiştirilmiş, 2. maddesi ile de; aynı Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılır." "Yiyecek yardımı bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılır." cümleleri eklenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Davacı Sendika tarafından, özlük haklarıyla ilgili düzenlemelerin Bakanlar Kurulu kararıyla yapılmasının Anayasa'nın 128. maddesine aykırı olduğu, Kanun ile yiyecek yardımı standartlarını belirleme konusunda Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığına verilen yetkinin Bakanlar Kurulu tarafından kullanılmasının hukuka aykırı olduğu, bu nedenle düzenlemenin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu iddia edilmiş ise de.

Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle itiraz yoluna başvurulduğu, Anayasa Mahkemesinin 14/02/2012 tarih ve 28204 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/12/2011 tarih ve E:2010/96, K:2011/168 sayılı kararıyla, yasayla düzenleme ilkesinin, düzenlenen alanda temel ilkelerin yasayla konulmasını ve çerçevenin yasayla çizilmesini ifade ettiği, bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesinin, yasal düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmadığı,

yiyecek yardımı, diğer sosyal yardımlardan farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kıldığından, söz konusu teknik ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan bahsedilemeyeceğinden, yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında yasayla düzenleme ilkesine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle istemin reddedildiği; ayrıca, 657 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, bu Kanun'da öngörülen yönetmeliklerin Cumhurbaşkanınca (Bakanlar Kurulu kararı ile) yürürlüğe konulacağı hükme bağlanmış olduğundan, davacı Sendikanın söz konusu itirazı yerinde görülmemiştir.

Yukarıda sözü edilen 11/12/1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesi belirli kural ve koşullara bağlanmıştır. Bu kapsamda, yiyecek yardımı yönteminin yemek verme şeklinde olması gerektiği düzenlenmiş, bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle ayni yiyecek yardımı dışında başkaca bir yöntem izlenmesi engellenmiştir.

Anılan Yönetmeliğin 3. maddesi ile yiyecek yardımının yapılma biçimi kurala bağlandıktan sonra, 5. maddesi ile de, bu yardımın koşulları düzenlenmiştir. Buna göre, yemek servisi yapılabilmesi için; yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması gerekmektedir. Bu iki koşul gerçekleştiği takdirde, atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesi mümkün olup, bu kural ve koşullar dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesi söz konusu olamayacaktır.

Nitekim, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce, Kamu İhale Kurumu Başkanlığı tarafından talep edilen görüş üzerine verilen … tarih ve … sayılı görüş yazısında; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yemek yardımı yapılabilmesi için öncelikle Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması gerektiği, yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirmek suretiyle yemek yedirilmesine imkan bulunmadığı bildirilmiştir.

Mevzuatta, yemek verme dışında başka bir şekilde yiyecek yardımı biçimi öngörülmediği, açık bir şekilde bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılamayacağı düzenlenmesine rağmen, idarelerce yemek fişi, yemek kuponu verilmesi gibi uygulamaların yapıldığının saptandığı; yiyecek yardımının verilme şekline ilişkin farklı uygulamalardan kaynaklı tereddütlerin giderilmesi amacıyla; kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneklerin sadece memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı,

dernek veya bu mahiyetteki kuruluşlar aracılığıyla kullanabileceği ve yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, ancak bu kapsamda kurulan yemek servisleri tarafından yapılabileceğine ilişkin hususlara açıklık getirilmesinin gerekli olduğu gerekçesiyle, usule uygun olarak Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından hazırlanıp, Sayıştay Başkanlığının olumlu görüşü alınarak, 20/11/2017 tarih ve 2017/11180 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde değişiklik yapıldığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda, mevcut Yönetmelik'teki yiyecek yardımı ile ilgili kuralları açıklayıcı nitelikte olduğu anlaşılan Yönetmeliğin iptali istenilen düzenlemelerinde, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.