Danıştay 12. Daire E.2020/2625 K.2022/4314

Davanın konusu

14/02/2013 tarih ve 28559 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'in.

4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımının, 11. maddesinde yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinin, 4. maddesinin birinci fıkrasının (t) bendinde yer alan "ve hastane yöneticisinin onaylaması" ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin 5. cümlesinde yer alan "İnceleme heyetinin raporuna istinaden hakkında disiplin soruşturması açılıp, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125 inci maddesine göre cezalandırılanlardan;

uyarma cezası alanlara bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme cezası alanlara üç ay, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara altı ay süreyle ek ödeme yapılmaz. Ek ödeme yapılmaması işlemine, kesinleşen cezanın ilgiliye tebliğ tarihinden itibaren başlanır." ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (o) bendinde yer alan "fiilen" ibaresinin, 13. maddesinde yer alan "gelir vergisi" ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu Yönetmeliğin amacı, kapsamı ve dayanağına ilişkin hükümler incelendiğinde; ek ödemenin oran, usul ve esaslarının belirlenmesinde personelin sağlık tesisine sağladığı katkının temel kriter olduğu, hizmet kalite standartları çerçevesinde yapılan değerlendirmede, personelin bir etkisi ve kusuru bulunmadığı, söz konusu değerlendirmenin kurumun yeterliliği ve hizmet sunum kapasitesi ile doğrudan ilgili olduğu, personelin sunduğu hizmet ile ilgisi bulunmayan değerlendirmeden dolayı ek ödemesinin azalması durumunun, çalışma barışını zedeleyeceği ve Anayasal ilkelere aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALI.

BAKANLIĞININ SAVUNMASI : 14/02/2013 tarih ve 28559 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımı ile 11. maddesinde yer alan "birim performans katsayısı" ibarelerine yer verilmek suretiyle personelin bireysel verimliliğinin artırılması, kapasitenin daha etkin ve verimli kullanılmasının amaçlandığı, farklı branşlara yönelik ameliyat ve girişimsel işlem puanlarının belirli kıstaslar dahilinde tespit edilmesine yönelik düzenleme yapıldığı,

söz konusu düzenlemenin iptalini gerektirecek bir durumun söz konusu olmadığı, 4. maddesinin (t) bendinde yer alan "ve hastane yöneticisinin onaylaması" ibaresiyle esasen personel lehine düzenleme yapıldığı, bu sayede görevi sırasında veya görevinden dolayı bir kazaya, bir yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmeleri ve hastane yöneticisinin onaylaması durumunda kullanılan hastalık izinlerinin de çalışılmış gibi kabul edileceği, anılan düzenlemenin iptalini gerektiren bir hususun söz konusu olmadığı,

5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin 5. cümlesinde yer alan "İnceleme heyetinin raporuna istinaden hakkında disiplin soruşturması açılıp, 657 sayılı Devlet Memurlan Kanunu'nun 125 inci maddesine göre cezalandırılanlardan; uyarma cezası alanlara bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme cezası alanlara üç ay, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara altı ay süreyle ek ödeme yapılmaz.

Ek ödeme yapılmaması işlemine, kesinleşen cezanın ilgiliye tebliğ tarihinden itibaren başlanır." ibaresi yönünden; personelin performansı yönünden almış olduğu disiplin cezasının dikkate alınmasında hukuka aykırılık bulunmadığı, bu durumun ikinci kez cezalandırma anlamına gelmeyeceği, ayrıca 5. maddesinin birinci fıkrasının (o) bendinde yer alan "fiilen" ibaresi yönünden; anılan düzenlemenin, dayanağını teşkil eden 209 sayılı Kanun hükümlerine aykırı olmadığı, personelin fiili katkısının ek ödeme açısından esas alınmasının hakkaniyet gereği olduğu,

son olarak 13. maddesinde yer alan "gelir vergisi" ibaresinin bakımından ise herhangi bir mevzuat hükmüne dayalı olarak istisna edilmeyen bir gelir olması nedeniyle vergi kesintisi yapılmak suretiyle ek ödeme yapılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı, bu nedenle davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …

DÜŞÜNCESİ

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen bozma kararına uyularak, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava.

14/02/2013 günlü, 28559 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımı ile 11. maddesinde yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinin, 4. maddesinin birinci fıkrasının (t) bendinde yer alan "ve hastane yöneticisinin onaylaması" ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin 5. cümlesinde yer alan "İnceleme heyetinin raporuna istinaden hakkında disiplin soruşturması açılıp,

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125 inci maddesine göre cezalandırılanlardan; uyarma cezası alanlara bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme cezası alanlara üç ay, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara altı ay süreyle ek ödeme yapılmaz.

Ek ödeme yapılmaması işlemine, kesinleşen cezanın ilgiliye tebliğ tarihinden itibaren başlanır." ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (o) bendinde yer alan "fiilen" ibaresi ile 13. maddesinde yer alan "gelir vergisi" ibaresinin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Danıştay Onbirinci Dairesi'nin 23/12/2015 günlü, E:2013/1008, K:2015/6514 sayılı kararıyla; dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımı ile 11. maddesinde yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinin ve 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin 5. cümlesinde yer alan ibarenin iptaline, 4. maddesinin (t) bendinde yer alan "ve hastane yöneticisinin onaylaması" ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (o) bendinde yer alan "fiilen" ibaresi ile 13. maddesinde yer alan "gelir vergisi" ibarelerinin iptali istemine yönelik olarak ise davanın reddine karar verilmiştir.

Taraflarca, anılan kararın aleyhlerine olan kısımları yönünden temyiz edilerek bozulmasının istenilmesi üzerine, Danıştay Dava Daireleri Kurulunun 06/06/2018 tarih ve E:2016/3016, K:2018/3000 sayılı kararıyla, Yönetmeliğin 4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımına yönelik düzenlemenin, birim performans katsayısının hesaplanmasına esas olacak kriterlerin ancak bu konuda çıkarılacak bir yönetmelik ile düzenlenmesi gerekirken, anılan hususun yönerge ile düzenlenmesine imkan tanıması nedeniyle hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verildiği;

anılan gerekçenin, birim performans katsayısı tanımının içeriğine yani esasa yönelik bir gerekçe olmadığı dikkate alındığında, Yönetmeliğin 11. maddesinde geçen birim performans katsayısını hukuka aykırı hale getirmeyeceği, ek ödeme oranının tespitinde birim performans katsayısının kriter olmasına ilişkin bir iptal gerekçesinin bulunmadığı anlaşıldığından,

Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesindeki "birim performans katsayısı" ibaresinin iptaline ilişkin kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesindeki "birim performans katsayısı" ibaresinin iptaline ilişkin kısmının bozulmasına, kararın kalan kısımlarının onanmasına karar verilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49/6 maddesi uyarınca Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesi neticesinde Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca verilen kararlara karşı Danıştay Dava Dairelerine ısrar olanağı tanınmamıştır.

Bu itibarla, Danıştay Dava Daireleri Kurulunun yukarıda belirtilen gerekçesi göz önüne alınarak, "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 11. maddesindeki "birim performans katsayısı" ibaresinin iptali isteminin incelenmesine geçilmiştir.

Yönetmeliğin "Ödenecek net ek ödeme tutarı" başlıklı 11. maddesinin birinci fıkrasında, "Personele ait mesai içi net performans puanının mesai içi dönem ek ödeme katsayısı ile çarpımı sonucu brüt ek ödeme tutarı bulunur. Bu tutar mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez. Tavan ek ödeme tutarını aşmayacak şekilde belirlenen mesai içi brüt ek ödeme tutarı varsa birim performans katsayısı ile çarpılır ve bu tutardan gelir vergisi ve damga vergisi düşülerek ödenecek net ek ödeme tutarı bulunur." düzenlemesine yer verilmiştir.

Döner sermaye gelirlerinden ödenen ek ödemenin, performansa dayalı bir ödeme olması, nedeniyle ek ödeme tutarının belirlenmesinde performansın önemli bir unsur olması, idarece ek ödeme tutarını belirleme yönteminin belli kurallara bağlanmasını gerekli kılmaktadır.

Davalı idarece net ek ödeme tutarının belirlenmesine ilişkin yöntem, iptali istenilen maddedeki düzenleme ile formüle edilerek birim performans katsayısı da bu formüle dahil edilmiştir.

Personelin performansının, çalıştığı birim ile görevin önem ve güçlük derecesine göre çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısının kurumdan kuruma yada kuruluştan kuruluşa farklılık göstermesi nedeniyle personele ödenecek olan net ek ödeme tutarlarınında buna paralel olarak farklılık gösterecek olması nedeniyle ödenecek ek ödeme net tutarının hesaplanmasında, 209 sayılı Kanunun 5. maddesinde yer alan düzenleme uyarınca Yönetmelikle tanımı yapılacak bir birim performans katsayısının da dikkate alınmasının bir zorunluluk olduğu sonucuna ulaşıldığından, bu madde de yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 11. maddesindeki "birim performans katsayısı" ibaresinin iptali istemi yönünden de davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Danıştay Onbirinci Dairesinin 23/12/2015 tarih ve E:2013/1008, K:2015/6514 sayılı kararının temyiz edilmesi neticesinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/06/2018 tarih ve E:2016/3016, K:2018/3000 sayılı kararı ile temyize konu kararın; dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesindeki "birim performans katsayısı" ibaresinin iptaline ilişkin kısmının bozulması, kararın kalan kısımlarının onanması üzerine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca bozma kararına uyularak işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava. 14/02/2013 tarih ve 28559 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'in.

4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımının, 11. maddesinde yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinin, 4. maddesinin birinci fıkrasının (t) bendinde yer alan "ve hastane yöneticisinin onaylaması" ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin 5. cümlesinde yer alan "İnceleme heyetinin raporuna istinaden hakkında disiplin soruşturması açılıp, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125 inci maddesine göre cezalandırılanlardan;

uyarma cezası alanlara bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme cezası alanlara üç ay, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara altı ay süreyle ek ödeme yapılmaz. Ek ödeme yapılmaması işlemine, kesinleşen cezanın ilgiliye tebliğ tarihinden itibaren başlanır." ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (o) bendinde yer alan "fiilen" ibaresinin, 13. maddesinde yer alan "gelir vergisi" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

Danıştay Onbirinci Dairesinin 23/12/2015 tarih ve E:2013/1008, K:2015/6514 sayılı kararıyla; dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin (t) bendinde yer alan "ve hastane yöneticisinin onaylaması" ibaresinin; 5. maddesinin birinci fıkrasının (o) bendinde yer alan "fiilen" ibaresi ile 13. maddesinde yer alan "gelir vergisi" ibarelerinin iptali istemine yönelik olarak davanın reddine; anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımı; 11. maddesinde yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin 5. cümlesinde yer alan ibarenin iptaline karar verilmiştir.

Anılan kararın, taraflarca temyiz edilmesi üzerine.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/06/2018 tarih ve E:2016/3016, K:2018/3000 sayılı kararıyla, "Yönetmeliğin 4. maddesinin (ç) bendinde yer alan birim performans katsayısının tanımına yönelik düzenlemenin, birim performans katsayısının hesaplanmasına esas olacak kriterlerin; ancak, bu konuda çıkarılacak bir yönetmelik ile düzenlenmesi gerekirken, anılan hususun yönerge ile düzenlenmesine imkan tanıması nedeniyle hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verildiği;

anılan gerekçenin, birim performans katsayısı tanımının içeriğine yani esasa yönelik bir gerekçe olmadığı dikkate alındığında, Yönetmeliğin 11. maddesinde geçen birim performans katsayısını hukuka aykırı hale getirmeyeceği, ek ödeme oranının tespitinde birim performans katsayısının kriter olmasına ilişkin bir iptal gerekçesinin bulunmadığı" gerekçesiyle, Daire kararının, dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesindeki "birim performans katsayısı" ibaresinin iptaline ilişkin kısmının bozulmasına, kararın kalan kısımlarının onanmasına karar verilmiştir.

Taraflarca karar düzeltme isteminde bulunulması üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27/01/2020 tarih ve E:2019/66, K:2020/114 sayılı kararıyla karar düzeltme istemlerinin reddine karar verilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

04/01/1961 tarihli ve 209 Sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinde; " (…) (1) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir.

Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

209 sayılı Kanun'un 5. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 14/02/2013 tarih ve 28559 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 1. maddesinde.

"Bu Yönetmeliğin amacı, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile özellik arz eden birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.” kuralına yer verilmiş.

11. maddesinde. "Personele ait mesai içi net performans puanının mesai içi dönem ek ödeme katsayısı ile çarpımı sonucu brüt ek ödeme tutarı bulunur. Bu tutar mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez. Tavan ek ödeme tutarını aşmayacak şekilde belirlenen mesai içi brüt ek ödeme tutarı varsa birim performans katsayısı ile çarpılır ve bu tutardan gelir vergisi ve damga vergisi düşülerek ödenecek net ek ödeme tutarı bulunur.

Mesai dışı ödenecek brüt ek ödeme tutarı ise mesai dışı net performans puanının mesai dışı dönem ek ödeme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunur. Bu tutar mesai dışı tavan ek ödeme tutarını geçemez. Tavan ek ödeme tutarını aşmayacak şekilde belirlenen mesai dışı brüt ek ödeme tutarından gelir vergisi ve damga vergisi düşülerek ödenecek net ek ödeme tutarı bulunur." düzenlemesi yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 11. maddesinin birinci fıkrasında, personele ait mesai içi net performans puanının mesai içi dönem ek ödeme katsayısı ile çarpımı sonucu brüt ek ödeme tutarının bulunacağı; bu tutarın, mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemeyeceği, tavan ek ödeme tutarını aşmayacak şekilde belirlenen mesai içi brüt ek ödeme tutarının ise, varsa birim performans katsayısı ile çarpılıp, bu tutardan gelir vergisi ve damga vergisi düşülerek ödenecek net ek ödeme tutarının bulunacağı kurala bağlanmış olup, davaya konu uyuşmazlık; anılan düzenlemede çarpan olarak öngörülen birim performans katsayısı ibaresinin iptali isteminden kaynaklanmaktadır.

209 sayılı Kanun'un 5. maddesinde; döner sermaye gelirlerinden, ek ödeme yapılabileceği, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, ek ödemenin oranı ile esas ve usûlünün belirlenmesinde, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, tetkik, eğitim - öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurların yanında, performansının da esas alınacağı açıkça kurala bağlanmıştır.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerin değerlendirilmesinden; döner sermaye gelirlerinden ödenen ek ödemenin tutarının, Kanun'da yer verilen unsurlar da dikkate alınarak belirli bir yöntem ve kurallar çerçevesinde belirlenmesi gerekmekte olup; ek ödemenin performansa dayalı bir ödeme olması ve tutarının belirlenmesinde performansın önemli bir unsur olması nedeniyle, davaya konu düzenlemenin yer aldığı Yönetmelik hükmünde, hesaplamaya ilişkin yöntem belirlenerek, hesaplama formülüne birim performans katsayısı da dahil edilmiştir.

İlgili sağlık kurum ve kuruluşunda çalışan personelin performansının, çalıştığı birim, görevin önemi ve güçlük derecesi, çalışma şartları ve süresine göre hizmete katkısının kurumdan kuruma ya da kuruluştan kuruluşa farklılık göstermesi nedeniyle, bu durumun personele ödenecek olan net ek ödeme tutarı arasında da farklılık göstereceğinden, ek ödemenin net tutarının hesaplanmasına, birim performans katsayısının dahil edilmesinde mevzuata aykırı bir yön bulunmadığı, Kanun ile verilen yetki çerçevesinde düzenlendiği ve üst hukuk normlarına uygun olduğu açık olup, dava konusu Yönetmelik'te yer alan "birim performans katsayısı" ibaresinde hukuka aykırılık görülmemiştir.