Danıştay 12. Daire E.2021/6768 K.2021/4882

1- 25/08/2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin; ''Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Mali ve Sosyal Haklar'' başlıklı ikinci kısmının, ''Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Toplu Sözleşme'' başlıklı birinci bölümünde, ''Toplu Sözleşme İkramiyesi''nin düzenlendiği 23. maddesinin birinci fıkrasında yer alan ''375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 4 üncü maddesinde yer alan ''üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine'' ibaresi,

''kamu görevlisi sendikasının kurulu olduğu hizmet kolundaki sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az %1'inden fazla sendika üyesi kaydeden sendikalara üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine'' şeklinde, ''kırkbeş Türk lirası ibaresi'' ''2119 gösterge rakamının memur aylık katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak tutarda'' şeklinde uygulanır.'' yönündeki düzenleme ile

2- Aynı maddenin ikinci fıkrasında yer alan ''Birinci fıkraya göre üye sayılarının tespitinde ödeme tarihi itibarıyla Resmi Gazetede en son yayımlanan ''4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleme Kanunu Gereğince Kamu Görevlileri Sendikaları ile Konfederasyonların Üye Sayılarına İlişkin İstatistik Hakkında Tebliğ'' esas alınır.'' şeklindeki düzenlemenin iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca ilk inceleme ile görevli Tetkik Hakimi …'ın açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı Konfederasyon tarafından, 25/08/2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin;

''Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Mali ve Sosyal Haklar'' başlıklı ikinci kısmının, ''Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Toplu Sözleşme'' başlıklı birinci bölümünde, ''Toplu Sözleşme İkramiyesi''nin düzenlendiği 23. maddesinin birinci fıkrasında yer alan ''375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 4 üncü maddesinde yer alan ''üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine'' ibaresi, ''kamu görevlisi sendikasının kurulu olduğu hizmet kolundaki sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az %1'inden fazla sendika üyesi kaydeden sendikalara üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine'' şeklinde,

''kırkbeş Türk lirası ibaresi'' ''2119 gösterge rakamının memur aylık katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak tutarda'' şeklinde uygulanır.'' yönündeki düzenleme ile aynı maddenin ikinci fıkrasında yer alan ''Birinci fıkraya göre üye sayılarının tespitinde ödeme tarihi itibarıyla Resmi Gazetede en son yayımlanan ''4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleme Kanunu Gereğince Kamu Görevlileri Sendikaları ile Konfederasyonların Üye Sayılarına İlişkin İstatistik Hakkında Tebliğ'' esas alınır.'' şeklindeki düzenlemenin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT VE HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarından açılan davalar olarak tanımlanmış.

14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dava açıldıktan sonra dilekçelerin ilk incelemeye tabi tutulacağı; dördüncü fıkrasında, dilekçeler ilk inceleme konuları yönünden kanuna aykırı görülürse, 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; altıncı fıkrasında, bu hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de, davanın her safhasında 15. maddesindeki kuralın uygulanacağı.

15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise dava dilekçesinde ehliyet yönünden kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği, hükme bağlanmıştır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde, "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Kanun'a tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup;

aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir konu olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir.

Nitekim çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları yerleşik içtihat niteliği kazanmıştır.

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.

Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.

Sendikaların ve üst kuruluşların dava açma ehliyetiyle ilgili olarak Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında.

4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinin, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanıdığı;

kanun koyucunun, anılan madde ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donattığı; buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerektiği, bir başka anlatımla kanun koyucunun, getirdiği bu düzenleme ile,

idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu verdiği belirtilmiştir.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun yukarıda belirtilen kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, kanunla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.

Bu bağlamda, dava konusu düzenleme ile ilgili olarak, hakları veya menfaatleri ihlal edilmiş kişiler ile bu kişilerin üyesi olduğu sendika tarafından dava açılabileceği dikkate alındığında, en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturduğu konfederasyonun, doğrudan kendi üyesi sendikalara uygulanma olanağı bulunmayan toplu sözleşme hükmüne karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 tarih ve E:2015/2549, K:2018/866 sayılı; 18/04/2016 tarih ve E:2014/3275, K:2016/1628 sayılı; 18/04/2016 tarih ve E:2014/3276, K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.