Danıştay 12. Daire E.2022/5418 K.2025/4604

Davanın konusu

... Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde sosyal güvenlik denetmeni olarak görev yapan davacının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (a) ve (f) alt bentleri uyarınca "uyarma" cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünce yürürlüğe konulan ... tarih ve ... sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 3.6.8 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Tabi olduğu ve halen yürürlükte bulunan mevzuat, Sosyal Güvenlik Denetmenliği Yönetmeliği olup, anılan düzenleyici işlemde, düzenlenen denetim raporlarının rapor okuma komisyonlarına intikal ettirilmesine ilişkin herhangi bir süre öngörülmediği halde, işbu davanın konusu olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 3.6.8'inci maddesinin ikinci fıkrasında.

"Düzenlenen denetim raporları, tanzim tarihinden itibaren en geç 2 iş günü içinde rapor okuma komisyonuna intikal ettirilir." şeklinde bir düzenlemeye yer verildiği; sosyal güvenlik denetmenlerinin, düzenledikleri raporları okuma komisyonuna intikal ettirmelerini öngören bir düzenlemenin, ne 5502 sayılı Kanun'da, ne 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ilgili bölümlerinde, ne de 703 sayılı KHK'de de yer aldığı; davalı idarece yürürlüğe konulan Genelgenin dava konusu edilen 3.6.8. maddesinin, bu yönüyle, dayandığı tüm üst hukuk normlarına aykırı olduğu;

dava konusu bireysel işlem bakımından, kendisine yöneltilen isnatların 2020 tarihli raporlara ilişkin olmasına karşın, 29/04/2022 tarihli yazı ile başlatılan disiplin soruşturmasına yasal süresi içinde başlanılmadığından ve disiplin cezası yetkili disiplin amiri tarafından verilmediğinden, bireysel işlemin de iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Usul açısından. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava Açma Süresi" başlıklı 7. maddesinde "Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.” hükmü uyarınca öncelikle davanın yasal süresinde açılıp açılmadığının re'sen tetkiki ile süresi içerisinde açılmadığının tespiti halinde davanın süre yönünden reddi gerektiği; esas açısından.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun “Kurumun denetleme ve kontrol yetkisi” başlıklı 59. maddesinde. "Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin işlemlerin denetimi, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları eliyle yürütülür.” hükmü uyarınca denetim ve kontrolün, sosyal güvenlik denetmenleri ve sosyal güvenlik müfettişleri marifetiyle yapıldığı.

Sosyal Güvenlik Denetmenliği Yönetmeliğinin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı, sosyal güvenlik denetmen yardımcılarının mesleğe alınma, yetiştirilme, yarışma ve yeterlik sınavları ile sosyal güvenlik denetmenliğine atanma usul ve esaslarını; sosyal güvenlik denetmen ve denetmen yardımcılarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.” kuralına yer verildiği; sosyal güvenlik denetmenlerine verilen görevlerin hangi süre içerisinde sonuçlandırılması gerektiğinin 24. maddede belirtilmiş olduğu;

sonuçlandırılan raporların komisyona gönderimine ilişkin (en geç 2 iş günü) sürenin ise 2020/39 sayılı Genelge ile düzenlendiği; bu düzenleme ile, sosyal güvenlik denetmenleri tarafından tanzim edilen raporların sürüncemede bırakılmaksızın rapor okuma komisyonuna sevkinin sağlanması ve komisyon tarafından onaylanan raporda yer verilen idari işlem süreçlerine bir an önce başlanabilmesi amacıyla, hazırlanan raporun ilgili ünitelere en kısa sürede gönderiminin amaçlandığı; süre sınırlaması olmazsa prim borçlarının zaman aşımına uğraması, teşvik indiriminden yararlanamama gibi Kurum ve işveren zararlarının oluşacağı belirtilerek,

davanın reddi savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Disiplin cezaları, kamu görevlilerinin mevzuata, çalışma düzenine, hizmetin gereklerine aykırı fiillerine karşı düzenlenen idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerinden sürekli uzaklaştırılabilmek gibi ağır sonuçlara neden olabilen disiplin cezaları, ağırlığı ve önemi sebebiyle Anayasa'nın 38. maddesindeki suç ve cezalara ilişkin kurallara tabi tutulmuşlardır.

"Kanunsuz suç ve ceza olmaz" ilkesi uyarınca, ceza yaptırımına bağlanan her bir fiilin tanımının yapılması ve kanunun ne tür fiilleri suç sayarak yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek şekilde belirtilmesi gerekmektedir. Sözü edilen suç tanımlaması yapıldıktan sonra, suçun karşılığı olan cezanın ve suç sayılan fiili gerçekleştiren kamu görevlisinin hangi disiplin kuralını ihlal ettiğinin açık bir şekilde ortaya konulması da zorunludur. Sözkonusu fiil, mevzuatta öngörülen tanıma uymuyorsa verilen disiplin cezasının hukuka aykırı olacağı açıktır.

Uyuşmazlıkta; davacıya isnat edilen fiilinin soruşturma raporundaki bilgi ve belgelerle sabit olduğu anlaşılmakta ise de, işlemde davacının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda hükme bağlanan hangi disiplin kuralını ihlal ettiği belirli olmadığından, işlemin bu haliyle hukuki denetime elverişli olmadığı, disiplin hukukunda yer alan tipiklik şartının gerçekleşmediği anlaşıldığından, dava konusu bireysel işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, üst hukuk normlarına uygun olan düzenleyici işleme yönelik davanın reddine, dava konusu uyarma cezası yönünden ise işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; Sosyal Güvenlik Denetmeni olarak görev yapan davacı tarafından, 657 sayılı Kanunun 125/A maddesinin (a) ve (f) bentleri uyarınca "uyarma" cezası ile cezalandırılmasına ilişkin 12/08/2022 tarihli işlemin ve Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünce yürürlüğe konulan 15//09/2020 tarih ve 39 sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 3.6.8 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin A fıkrasının (a) bendinde. "Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımında kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak" ve (f) bendinde de.

Görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak" fiillerinin uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller arasında sayılmış, “Disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurullar” başlıklı 126. maddesinde.

Uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarının disiplin amirleri tarafından verileceği, 127. maddesinde; bu Kanunun 125 inci maddesinde sayılan fiil ve halleri işleyenler hakkında, bu fiil ve hallerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren, uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı, disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza verme yetkisnin zamanaşımına uğrayacağı, 135. maddesinde de;

disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebileceği, itirazda sürenin, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gün olduğu kurala bağlanmıştır.

Dosyanın incelenmesinden; ... Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ...

Sosyal Güvenlik Merkez Müdürlüğünde Sosyal Güvenlik Denetmeni olarak görev yapan davacının, Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 3.6.8 inci maddesinde, düzenlenen denetim raporlarının, tanzim tarihinden itibaren en geç 2 iş günü içinde rapor okuma komisyonuna intikal ettirileceği düzenlenmesine rağmen ... tarihli ..., ..., ... ve ... sayılı raporları sistemden Komisyona gönderdiği halde fiziki olarak teslim etmediğinin Rapor Okuma Komisyonu tarafından tutanak altına alındığı,

konunun Merkez Müdürlüğünce Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğüne ... tarihinde bildirilmesiyle İl Müdürü tarafından ... tarihinde muhakkik görevlendirilerek davacı hakkında soruşturma başlatıldığı, yapılan soruşturma sonucu düzenlenen raporda getirilen teklif doğrultusunda da İl Müdürü tarafından davacının dava konusu disiplin cezası ile cezalandırılmasına dair ... tarihli işlemin tesis edildiği ve bu işlemin ... tarihinde davacıya tebliğ edildiği, süresi içerisinde ... tarihinde cezaya yapılan itirazın zımnen reddi üzerine ... tarihinde görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

Dava konusu Genelge hükmü yönünden;

Sosyal güvenlik denetmenleri ve denetmen yardımcılarının, sorumlu denetmenin, sorumlu denetmene yardımcı olarak görevlendirilen denetmenlerin ve rapor okuma komisyonlarının görev, yetki ve sorumluluklarının, yapılacak denetim, inceleme, araştırma, tarama ve tespitlere ilişkin görevlendirme yönteminin,

denetim faaliyetleri sonucunda düzenlenecek raporlara ilişkin usul ve esasların belirlenmesi ile çalışmalarda norm ve standart birliğinin sağlanması amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünce yürürlüğe konulan 15//09/2020 tarih ve 39 sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 1. maddesinde, denetmen ve denetmen yardımcılarının tüm faaliyetlerinde bu Genelgede belirtilen hususlara uymakla yükümlü oldukları belirtilmiş, Raporlara İlişkin Diğer Hususlar Başlıklı 3.6.8 inci maddesinin ikinci fıkrasında da.

"Düzenlenen denetim raporları, tanzim tarihinden itibaren en geç 2 iş günü içinde rapor okuma komisyonuna intikal ettirilir" düzenlemesine yer verilmiştir.

İdarenin idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşların, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır.

Bu bağlamda; sonuçlandırılan denetim raporlarının, rapor okuma komisyonuna intikali için 2 gün süre öngörülmesine dair düzenleme ile, sosyal güvenlik denetmenleri tarafından düzenlenen raporların sürüncemede bırakılmaksızın rapor okuma komisyonuna sevkinin sağlanması ve komisyonca onaylanan rapor gereğinin ilgili birimlerce zamanında yerine getirilmesinin amaçlandığı anlaşıldığından, mevzuatla idareye verilen yetki çerçevesinde uygulamaya konulan anılan düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.

Dava konusu "uyarma" cezasına ilişkin işlem yönünden;

Davacının, disiplin cezasının yetkili disiplin amiri tarafından verilmediği ve verilen cezanın zaman aşımına uğradığı iddiaları yerinde görülmemiştir.

Her ne kadar; dava konusu işlemde, davacının tek bir fiili için, ayrıca 657 sayılı Kanunun 125/A maddesinin (f) bendine de yer verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamakta ise de, davacı hakkında disiplin hukuku ilkelerine uygun olarak yapılan soruşturma üzerine düzenlenen soruşturma dosyanın incelenmesinden;

davacının düzenlediği denetim raporlarını genelgede öngörülen süre içerisinde rapor okuma komisyonuna intikal ettirmemek suretiyle yukarıda yer verilen 657 sayılı Kanunun 125/A maddesinin (a) bendinde yer alan ve uyarma cezasını gerektiren "verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde kayıtsızlık göstermek fiilini işlediğinin sübuta erdiği anlaşıldığından, eyleminin karşılığı olan uyarma cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

... Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü, ... Sosyal Güvenlik Merkez Müdürlüğünde sosyal güvenlik denetmeni olarak görev yapan davacının, hazırlamış olduğu ... tarihli denetim raporlarını rapor okuma komisyonuna sistem üzerinden gönderdiği, ancak, 2 iş günü içerisinde fiziken göndermediğinin anlaşıldığı, durumun ...

Sosyal Güvenlik Merkezinin ... tarihli yazısıyla İl Müdürlüğüne bildirilmesi üzerine davacı hakkında ... tarihli olurla soruşturma başlatıldığı, ... tarihli usulüne uygun savunma istemiyle savunmasının alındığı, ... tarihli soruşturma raporunda; soruşturmacı teklifine uygun olarak 657 sayılı Kanun'un 125. maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (a) ve (f) alt bentleri uyarınca "uyarma" cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarihli işlemin tesis edildiği, davacının cezaya itirazı üzerine Sosyal Güvenlik Kurumu Merkez Disiplin Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla itirazının reddine karar verildiği; bunun üzerine,

... tarih ve ... sayılı uyarma cezası ile dayanağı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünce yürürlüğe konulan 15/09/2020 tarih ve 39 sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 3.6.8 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (a) alt bendinde. "Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımında kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak" ve (f) alt bendinde de.

Görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak" fiilleri, uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller arasında sayılmış, “Disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurullar” başlıklı 126. maddesinde.

Uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarının disiplin amirleri tarafından verileceği, "Zamanaşımı" başlıklı 127. maddesinde; bu Kanunun 125 inci maddesinde sayılan fiil ve halleri işleyenler hakkında, bu fiil ve hallerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren, uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı, disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı,

"İtiraz" başlıklı 135. maddesinde de; disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebileceği, itirazda sürenin, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gün olduğu kurala bağlanmıştır.

Sosyal güvenlik denetmenleri ve denetmen yardımcılarının, sorumlu denetmenin, sorumlu denetmene yardımcı olarak görevlendirilen denetmenlerin ve rapor okuma komisyonlarının görev, yetki ve sorumluluklarının, yapılacak denetim, inceleme, araştırma, tarama ve tespitlere ilişkin görevlendirme yönteminin,

denetim faaliyetleri sonucunda düzenlenecek raporlara ilişkin usul ve esasların belirlenmesi ile çalışmalarda norm ve standart birliğinin sağlanması amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünce yürürlüğe konulan 15//09/2020 tarih ve 39 sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 1. maddesinde, denetmen ve denetmen yardımcılarının tüm faaliyetlerinde bu Genelgede belirtilen hususlara uymakla yükümlü oldukları belirtilmiş, Raporlara İlişkin Diğer Hususlar Başlıklı 3.6.8 inci maddesinin ikinci fıkrasında da.

"Düzenlenen denetim raporları, tanzim tarihinden itibaren en geç 2 iş günü içinde rapor okuma komisyonuna intikal ettirilir" düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri Genel Müdürlüğünce yürürlüğe konulan 15/09/2020 tarih ve 39 sayılı Sosyal Güvenlik Denetmenleri İş ve İşlemleri Genelgesinin 3.6.8 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemi yönünden incelendiğinde;

İdarenin idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır.

Bu durumda, sonuçlandırılan denetim raporlarının, rapor okuma komisyonuna intikali için 2 gün süre öngörülmesine dair düzenleme ile, sosyal güvenlik denetmenleri tarafından düzenlenen raporların sürüncemede bırakılmaksızın rapor okuma komisyonuna sevkinin sağlanması ve komisyonca onaylanan rapor gereğinin ilgili birimlerce zamanında yerine getirilmesinin amaçlandığı anlaşıldığından, mevzuatla idareye verilen yetki çerçevesinde uygulamaya konulan anılan düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.

Dava, davacının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (a) ve (f) alt bentleri uyarınca "uyarma" cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı bireysel işlemin iptali istemi yönünden incelendiğinde;

Davacının düzenlediği ... tarihli denetim raporlarını genelgede öngörülen süre içerisinde rapor okuma komisyonuna intikal ettirmemek suretiyle verilen görev ve emirlerin zamanında yapılmasında kayıtsızlık gösterdiği; soruşturma kapsamında alınan ... tarihli ifadesinde, yaygın yoğun denetimler ve yıllık izin kullanması nedeniyle raporları zamanında teslim edemediğini belirtmişse de, İstanbul Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısıyla rapor ortalamasının altında rapor yazması nedeniyle yazılı olarak uyarıldığı, ... tarihinde bir gün yıllık izin kullandığı görülmüştür.

Bu durumda, davacının üzerine atılı eylemi nedeniyle hakkında yapılan soruşturma sonucu hazırlanan raporda yer alan davacının beyanları ile soruşturma dosyasında yer alan tüm bilgi ve belgelerin incelenmesinden; davacıya isnat edilen fiilin sübuta erdiği anlaşıldığından, bu fiili nedeniyle, uyarma cezası ile cezalandırılmasına ilişkin bireysel işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.