Danıştay 12. Daire E.2023/3688 K.2025/1315

Dava konusu istem: Kütahya Belediye Başkanlığında 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesi kapsamında sözleşmeli avukat olarak görev yapan davacının, 2021 yılı için sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ile yoksun kaldığı parasal özlük haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine ve özlük haklarının iadesine karar verilmesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla.

5393 sayılı Kanun'un 49. maddesine göre, sözleşmeli personel çalıştırma ve bu kapsamda akdedilen sözleşmenin yenilenip yenilenmemesi konusunda idarenin takdir yetkisi bulunduğu; bakılan uyuşmazlıkta, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişliği tarafından düzenlenen teftiş raporunun "hukuk işleri müdürlüğü" bölümünde, davacının görev yaptığı yılları da kapsayan 2011-2019 yılları arasında hukuk işleri müdürlüğü mahkeme esas defterine kayıtlı hukuk davaları ile idari davaların incelendiği, belediye aleyhine sonuçlanan adli ve idari dava sayılarının fazla olduğu,

teftiş tarihi itibarıyla belediye aleyhine açılan davalardan 706 tanesinin lehe, 513 tanesinin aleyhe sonuçlandığı, idarenin haklı olmasına rağmen eksik evrak tanzim edilmek suretiyle dava kaybedilmesi ve parasal ödemelerin önüne geçilmesi için belediye personelinin daha dikkatli ve duyarlı olmasını sağlamak amacıyla birim amirlerinin ilgili personeli hizmet içi eğitime tabi tutması, yapılacak işlemleri bilen teknik personel tarafından anlatılması ve mevzuatta alınması gereken harç, katılım payı ve benzeri diğer payların mevzuata uygun olarak alınması,

aksi halde belediye aleyhine keyfi olarak dava açılmasına sebebiyet veren personelin sorumlu olacağı, belediye alacaklarının takibi için azami gayret sarf edilmesi gerektiğinin belirtildiği; bu durumda, mali yılla sınırlı olarak yapılan hizmet sözleşmesiyle avukat olarak görev yapan davacının hizmetine ihtiyaç kalmadığı gerekçesiyle sözleşmesinin yenilenmediği, idarece bu hususun teftiş raporunda yer alan tespitlere dayandırıldığı,

bununla birlikte subjektif saiklerle sözleşmesinin yenilenmediği hususunda herhangi bir bilgi ve belgenin ortaya konulmadığı dikkate alındığında, takdir yetkisi kapsamında tesis edilen davacının sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişliği tarafından düzenlenen teftiş raporunda, davaların kaybedilmesinde avukatların hatalı veya kusurlu olduğu yönünde bir değerlendirme yapılmadığı, davaların kaybedilmesinin avukatın başarısız sayılmasında tek başına ölçüt olmayacağı, dava açılmasına veya kaybedilmesine sebep olan işlemlerin, davalı idarenin yetkili diğer birimlerince tesis edildiği; davaların kaybedilmesinde kusurlu olduğunun ve performans düşüklüğünün idare tarafından somut bir şekilde ortaya konulamadığı.

657 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasının (B) bendi uyarınca yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar’ın Ek 6. maddesinde performans düşüklüğü gibi bir kritere yer verilmediği; ayrıca, dava sonuçlarını olumsuz etkileyen hususları idareye bildirme hususunda hukuk işleri müdürünün görevli olduğu, birimde 2020 ve 2021 yıllarında üç yeni avukat görevlendirilmek suretiyle yeni bir kadro oluşturulmak istendiği, hizmetine gerek kalmadığı hususunun yeterli ve somut bir delille ortaya konulmadığı, takdir yetkisinin keyfi ve sübjektif nedenlere dayalı olarak kullanıldığı,

dava konusu işlemde mevzuata ve hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilerek, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişliği tarafından hazırlanan teftiş raporunda hukuk hizmetleri birimine yönelik bazı tespit ve değerlendirmelere yer verildiği, söz konusu rapor kapsamında, davaların kazanılması hususunda davacının yetersiz olduğu ve kaybedilen dava dosyaları ile ilgili konularda personelin hizmet içi eğitim verilmesi için idareyi usulüne göre uyarmadığı; performansın arttırılması şartıyla 2020 yılı için sözleşmesinin uzatılmasının uygun görüldüğü, ancak performansında bir değişiklik olmadığı, performans düşüklüğü sebebiyle 2021 yılı için davacının hizmetine gerek kalmadığından sözleşmesinin yenilenmediği;

kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek davacının sözleşmesinin yenilenmemesi yönünde takdir yetkisinin kullanıldığı, dava konusu işlemin mevzuata ve hukuka uygun olduğu belirtilerek, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı, Kütahya Belediye Başkanlığında 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesi kapsamında 15/06/2015 tarihinde sözleşmeli avukat olarak göreve başlamış ve 2021 yılına kadar da davacının sözleşmesi her yıl yenilenmiştir.

Öte yandan, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişliği tarafından davalı idareye yönelik düzenlenen ve 28/07/2011 - 17/09/2019 dönemini kapsayan teftiş raporunun "hukuk işleri müdürlüğü" bölümünde; "...belediye aleyhine sonuçlanan adli ve idari dava sayıları oldukça fazladır. Daha çok idari davaların aleyhe sonuçlandığı incelenmiştir. Teftiş tarihi itibarıyla, belediye aleyhine açılan davalardan 706'sının lehe, 513'ünün ise aleyhe karar verildiği incelenmiştir.

Kaybedilen hukuk davaları incelendiğinde daha çok kamulaştırmasız el atmaların yoğunluk kazandığı, idari davalarda ise kaybedilen davaların çoğunlukla imar uygulamalarından ve Belediye Gelirleri Kanunu'nun 86. maddesine göre alınması gereken yüzde ikilik katılım payının fazla alınması dolayısı olduğu incelenmiştir.

İdarenin haklı olmasına rağmen eksik evrak tanzim edilmek suretiyle dava kaybedilmesi ve parasal ödemelerin önüne geçmek için Belediye personelinin daha dikkatli ve duyarlı olmasında birim amirlerinin ilgili personeli hizmet içi eğitime tabi tutması, yapılacak işlemleri bilen teknik personel tarafından anlatılması ve mevzuatta alınması gereken harç, katılım payı ve benzeri diğer payların mevzuata uygun olarak alınması, aksi halde belediye aleyhine keyfi olarak dava açılmasına sebebiyet veren personelin sorumlu olacağı..." ifadelerine yer verilmiştir.

Ayrıca, davacı hakkında düzenlenen 2019 yılı sözleşmeli personel yıllık faaliyet raporunda; "performans göstergelerinin iyileştirilmesi şartıyla sözleşmenin uzatılmasının uygun görüldüğü"; işbu davaya konu olan 23/10/2020 tarihli sözleşme yenilememe işlemi tesis edildikten sonra, 04/11/2020 tarihinde onaylanan 2020 yılı sözleşmeli personel yıllık faaliyet raporunda ise "ihtiyaç fazlalığı ve performans düşüklüğü nedeniyle sözleşmenin uzatılmasının uygun görülmediği" belirtilmiştir.

Yine, işbu davaya konu olan işlem tesis edildikten sonra düzenlenen 21/12/2020 tarihli sözleşmeli personel değerlendirme formunda, 2020 yılı için davacıya 56 puan (0-59 yetersiz) takdir edilmiştir.

Davalı idarenin dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemiyle; idarenin taraf olduğu davaların kazanılması yönünde davacının yetersiz olduğu, kaybedilen dava dosyalarına ilişkin konularda, ilgili personelin hizmet içi eğitime alınması için yönlendirme yapılmasına katkı vermediği; ayrıca, performansının iyileştirilmesi koşuluyla 2020 yılı için sözleşmesi yenilendiği halde, 2020 yılında performansında bir değişiklik olmadığı belirtilerek Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar'ın 5. ve 7/b maddeleri uyarınca hizmetine gerek kalmadığı gerekçesiyle 2021 yılı için sözleşmesinin yenilenmemesi üzerine, temyizen incelenmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesinin üçüncü fıkrasında; "Belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilir..." ve; beşinci fıkrasında da; "...Bu personel hakkında bu Kanunla düzenlenmeyen hususlarda vize şartı aranmaksızın 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasına göre istihdam edilenler hakkındaki hükümler uygulanır." kurallarına yer verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun, dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 4. maddesinin (B) fıkrasında.

"Sözleşmeli personel: Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir.

Ancak, ... bu Kanuna tâbi kamu idarelerinde ... belirli bazı hizmetlerde çalıştırılacak personelin de zorunlu hallerde sözleşme ile istihdamları caizdir.

(Ek paragraf: 4/4/2007-5620/4 md.) Sözleşmeli personel seçiminde uygulanacak sınav ile istisnaları, bunlara ödenebilecek ücretlerin üst sınırları ile verilecek iş sonu tazminatı miktarı, kullandırılacak izinler, pozisyon unvan ve nitelikleri, sözleşme fesih halleri, pozisyonların iptali, istihdamına dair hususlar ile sözleşme esas ve usulleri Devlet Personel Başkanlığının görüşü ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir...." düzenlemesi yer almıştır.

06/06/1978 tarih ve 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar'ın 5. maddesinde; "(Değişik:22/11/2010 - 2010/1169) Sözleşme süreleri mali yıl ile sınırlıdır..." kuralına; 7. maddesinde; "(Değişik: 3/8/2005-2005/9245) ... fiilen, askerlik ve doğum dışında kesintisiz en az 2 hizmet yılını tamamlayanlardan; ….

b) Hizmetlerine gerek kalmadığı için sözleşmesinin feshedilmesi veya yenilenmemesi,

c) İlgilinin ek 6 ncı maddenin ikinci fıkrası uyarınca sözleşmeyi feshetmesi, …

hallerinden birinin vuku bulmasından dolayı hizmet sözleşmesi sona erenlere,... çalışılan her tam hizmet yılı için ayrılış tarihindeki hizmet sözleşmesinde yazılı aylık brüt ücret tutarında iş sonu tazminatı ödenir...." ve "Sözleşmenin Feshi" başlıklı Ek 6. maddesinde de; "(Ek:22/11/2010-2010/1169) Personelin; ...

c) Sözleşme dönemi içerisinde mazeretsiz ve kesintisiz üç gün veya toplam on gün süreyle görevine gelmemesi,

ç) Hizmet sözleşmesinde belirtilen koşullara uymaması nedeniyle bağlı bulundukları yöneticileri tarafından yazılı olarak uyarılmasına rağmen söz konusu koşullara uymama halinin tekrarlanması, (Danıştay Onikinci Dairesinin 10/12/2014 tarih ve E:2011/6048, K:2014/8538 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.)

d) Hizmetinin gerektirdiği pozisyona ihtiyaç kalmaması,

e) Bir proje kapsamında işe alınması durumunda istihdam edildiği projenin tamamının veya proje bölümlerinin sözleşmede öngörülen süreden önce tamamlanması,

f) (Ek: 20/02/2017-2017/9949) Terör örgütleriyle eylem birliği içerisinde olması, bu örgütlere yardım etmesi, kamu imkan ve kaynaklarını bu örgütleri desteklemeye yönelik kullanması ya da kullandırması, bu örgütlerin propagandasını yapması,

hallerinden herhangi birinin gerçekleşmesi halinde, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca sözleşmesi tek taraflı feshedilir.

Personel; kendi isteği ile bir ay önceden haber vermek koşuluyla veya Ek 1 inci maddenin dördüncü fıkrasının (b) ve (c) bendi uyarınca sözleşmeyi tek taraflı feshedebilir.

Hizmet sözleşmesi, ölüm ve 7 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sayılan hallerde kendiliğinden sona erer." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca sözleşmeli personel çalıştırma ve personelin sözleşmesini yenileyip yenilememe konusunda belediyelerin takdir yetkisi bulunmakta ise de, bu takdir yetkisinin mutlak ve sınırsız olmayıp kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olduğu, takdire dayanan işlemlerin de sebep ve maksat yönünden yargı denetimine tabi bulunduğu hususları idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.

Uyuşmazlıkta, 15/06/2015 tarihinden itibaren davalı idarede sözleşmeli avukat olarak görev yapan davacının; dava dosyası içeriğinden ve dava konusu işlemde yer verilen ifadelerden, sözleşmesinin yenilenmemesine gerekçe olarak "idarenin taraf olduğu davaların kazanılması yönünde yetersiz olmasının", "kaybedilen dava dosyalarına ilişkin konularda, ilgili personelin hizmet içi eğitim alması için yönlendirme yapılmasına katkı vermemesinin" ve "2020 yılı performansında, 2019 yılı performansına göre bir değişiklik olmaması nedeniyle hizmetine ihtiyaç kalmamasının" gösterildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu işleme dayanak alınan ilk hususla ilgili olarak; davalı idare tarafından, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişliğince düzenlenen ve 28/07/2011 - 17/09/2019 dönemini kapsayan teftiş raporunun "hukuk işleri müdürlüğü" bölümünde yer verilen değerlendirmelere istinaden, "idarenin taraf olduğu davaların kazanılması hususunda davacının yetersiz olduğunun" ileri sürüldüğü;

dava konusu işleme dayanak alınan söz konusu teftiş raporunda özetle, belediye gelirlerinin mevzuata uygun olarak alınmaması (Belediye Gelirleri Kanunu'nun 86. maddesine göre alınması gereken %2'lik katılım payının fazla alınması gibi) nedeniyle belediye aleyhine dava açılmasına sebebiyet verilmesinin ve idarenin haklı olmasına rağmen eksik evrak düzenlenmek suretiyle dava kaybedilmesinin önüne geçilmesi amacıyla, belediye personelinin birim amirlerince hizmet içi eğitimine tabi tutulması ve yapılacak işlemleri işi bilen teknik personel tarafından anlatılması gerektiğinin,

aksi halde belediye aleyhine keyfi olarak dava açılmasına sebebiyet veren personelin sorumlu olacağının belirtildiği görülmektedir.

Teftiş raporundaki söz konusu değerlendirmelerin, idare aleyhine yersiz dava açılmasının ve idarenin haklı olduğu davaların da eksik evrak tanzim edilmek suretiyle kaybedilmesinin önlenmesi hususunda ilgili birimlerde görev yapan personelin birim amirlerince hizmet içi eğitime tabi tutulmasına yönelik olduğu;

teftiş raporunda, hukuk işleri müdürlüğünde sözleşmeli avukat olarak görev yapan davacının, idare aleyhine dava açılmasında ve davaların kaybedilmesinde yetersiz, hatalı veya kusurlu olduğu yönünde bir tespit veya değerlendirmede bulunulmadığı gibi davalı idare tarafından da dava dosyasına bu yönde somut bir bilgi ve belgenin sunulmadığı;

dava açılmasına veya kaybedilmesine sebep olan (belediye gelirlerinin mevzuata uygun alınmaması ve eksik evrak tanzimi gibi) işlemlerin, hukuk işleri müdürlüğünce değil belediyenin yetkili diğer birimlerince tesis edildiği ve teftiş raporunda da, bu birimlerde görev yapan personelin hizmet içi eğitim alınması gerektiğinin vurgulandığı dikkate alındığında; başka somut bilgi ve belgelerle desteklenmeksizin, teftiş raporunda yer verilen değerlendirmelere istinaden, idarenin taraf olduğu davaların kazanılması hususunda davacının yetersiz, hatalı veya kusurlu olduğunun kabulüne olanak bulunmamaktadır.

Dava konusu işleme dayanak alınan ikinci hususla ilgili olarak; davalı idare tarafından, "kaybedilen dava dosyalarına ilişkin konularda, ilgili personelin hizmet içi eğitim alması için yönlendirme yapılmasına davacının katkı vermediği" ileri sürülmekte ise de.

Kütahya Belediye Bakanlığı Hukuk İşleri Müdürlüğü Görev Yetki, Sorumluluk ve Çalışma Yönetmeliğinin 9. maddesinde, avukatların görev, yetki ve sorumlulukları arasında, "kaybedilen davalara ilişkin olarak ilgili birimlerde görev yapan personelin hizmet içi eğitime alınması hususunda avukat tarafından re'sen idarenin yönlendirilmesi" yönünde açık bir düzenlemeye yer verilmediği;

kaldı ki, bu hususta re'sen bir yönlendirme yapılması gerekmekte ise, bu yönlendirmenin de öncelikle, anılan Yönetmeliğin 8. maddesi kapsamında, hukuk işleri müdürlüğünün sevk ve idaresinden yükümlü olan hukuk işleri müdürünün görev ve sorumluluğunda olacağının kabulü gerektiği; söz konusu birimde avukat olarak görev yapan ve yönetici niteliği bulunmayan davacının, bu yönde bir yükümlülüğü bulunduğundan söz edilemeyeceği;

öte yandan, belediyenin diğer birim amirleri veya hukuk işleri müdürü tarafından, davacının bu hususta yönlendirme yapmasına yönelik bir talepte bulunulduğuna ve davacının da bu talebe rağmen görevi yerine getirmediğine yönelik dosyaya herhangi bir bilgi ve belgenin sunulmadığı göz önüne alındığında; "diğer birimlerde görev yapan personelin, kaybedilen dava dosyalarına ilişkin konularda hizmet içi eğitim alması için yönlendirmede yapılmasına katkı vermemesinin", davacının hizmet sözleşmenin yenilenmemesine dayanak alınamayacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Dava konusu işleme dayanak alınan üçüncü hususla ilgili olarak.

"2020 yılı performansında, 2019 yılı performansına göre bir değişiklik olmaması nedeniyle davacının hizmetine ihtiyaç kalmadığı" ileri sürülmekte ise de; performans yetersizliği nedeniyle davacının sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin dava konusu işlemin 23/10/2020 tarihinde tesis edildiği; bununla birlikte, dava konusu işlemin tesisinden sonra, 2020 yılı sözleşmeli personel yıllık faaliyet raporunun belediye başkanı tarafından 04/11/2020 tarihinde onaylandığı ve bu raporda "ihtiyaç fazlalığı ve performans düşüklüğü nedeniyle davacının sözleşmenin uzatılmasının uygun görülmediğinin" belirtildiği;

ayrıca 2020 yılı performans değerlendirme formunun, hukuk işleri müdürü tarafından 21/12/2020 tarihinde doldurulduğu ve davacıya 51 puan (0-59 yetersiz) takdir edildiği; her ne kadar, davacının 2020 yılı performansının 2019 yılına göre yetersiz olduğu belirtilmiş ise de; dava konusu sözleşme yenilememe işleminden sonra, davacı hakkında 21/12/2020 tarihinde performans değerlendirmesi yapıldığı; dolayısıyla, işlem tarihi itibarıyla davacının performansının düşük olduğunu ortaya koyan bir belgenin dosyada bulunmadığı dikkate alındığında;

başka bilgi ve belgeyle desteklenmeksizin, 2020 yılı için davacının performansının yetersiz olduğunun kabulüne olanak bulunmamaktadır.

Bu durumda, dava konusu işleme dayanak alınan söz konusu hususlar nedeniyle davacının sözleşmesinin yenilenmemesinin haklı ve hukuken kabul edilebilir geçerli bir nedene dayanmadığı, davacının görevinde başarısız/yetersiz olduğuna veya hizmetine ihtiyaç kalmadığına yönelik somut bir tespitin de bulunmadığı, bu yönüyle idareye tanınan takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda ve haklı sebeplere dayanılarak kullanılmadığı anlaşıldığından, davacının sözleşmesinin yenilenmemesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.