Danıştay 13. Daire E.2007/9328 K.2009/9333

Davanın Özeti

Davacı şirkete, dağıtıcısı haricinde kaçak ve menşei belli olmayan akaryakıt ikmali yaptığından bahisle idarî para cezası verilmesine ve bayilik lisansının iptal edilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının; ön araştırma veya soruşturma yapılmaksızın ve savunması alınmadan işlem tesis edildiği, eylem ile cezanın orantısız olduğu, hukuka aykırı olarak delil elde edildiği, numunelerin analiz edilmediği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.

Savunmanın Özeti: 5015 sayılı Kanun'un 14. maddesinin verdiği yetki çerçevesinde yapılan denetimlerde, davacının bayisi olduğu dağıtıcı dışında akaryakıt ikmali yaptığının tespit edildiği, bu tespite dayanılarak verilen idari para cezasında Kanun'a aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır. Danıştay Tetkik Hâkimi …'ın Düşüncesi : Dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. Danıştay Savcısı …'un Düşüncesi : Dava; davacı şirkete, idari para cezası verilerek bayilik lisansının iptali yolundaki kararın ve uygulama işlemlerinin iptali istemiyle açılmıştır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinde " Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır.

Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi halde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötü niyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurumca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır.

Kaçak veya menşei belli olmayan ürün ikmal edenlerin lisansı iptal edilir. Teknik düzenlemelere uygun olmayan ürün ikmal edenler zararı tazmin etmekle yükümlüdür..." 21. maddesinde ise " Kurul, re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verir.

Ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usul ve esaslar, Kurum tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir..."hükmüne yer verilmiştir.

Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin Yönetmelik'in 25. maddesinde; ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmayan, 26. maddesinde; doğrudan para cezası uygulanabilecek ve 27. maddesinde de denetim raporlarının soruşturma raporu gibi değerlendirilebileceği hallere ilişkin kurallar getirilmiştir.

Yukarıda anılan 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunun hükümleriyle, idari para cezası ya da diğer idari yaptırımlar açısından her hangi bir ayrımda bulunulmadan, lisans sahiplerine idari yaptırım uygulanmadan önce soruşturma açılmasının gerektiği ve bir lisansın iptal edilebilmesinin soruşturma sonucuna bağlı olduğu açıkça belirtilmiştir.

Lisans sahipleri hakkında idari yaptırım işlemi tesis edilmeden önce soruşturma yapılması, bu tür idari işlemlere yönelik olarak Yasa ile öngörülen bağlayıcı bir usul kuralı olduğundan, yasal bir düzenleme ile istisna getirilmediği sürece, idari yaptırıma konu olarak görülen halin niteliğinden yola çıkılarak, soruşturma yapılması usulüne ilişkin olarak Yönetmelikle yapılan düzenlemelerin, lisans sahipleri için öngörülen soruşturma yapılması usulünü bertaraf ettiğinin kabulüne olanak bulunmamaktadır.

Öte yandan; 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesi ile bir idari yaptırım olan idari para cezalarına özgü olarak genel düzenleme yapılmış, madde yer alan hallere uyulmaması halinde verilecek cezalara yönelik kurallar belirlenmiş olması karşısında, bu maddenin lisans sahibi kişilere ilişkin olarak uygulamasında, anılan Yasanın 20. maddesi hükmünün ihmal edilemeyeceği de ortadadır.

Dava dosyasının incelenmesinden; istasyonlu bayilik lisansı olan davacı şirkete hakkında soruşturma yapılmadan idari para cezası verildiği ve lisansının iptal edildiği anlaşılmıştır.

Bu durumda; 5015 sayılı Yasanın öngördüğü usule aykırı olarak alınan karar ve işlemde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu kararın ve işlemin iptal edilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü: Dava; bayilik lisansı sahibi olan davacı şirkete, dağıtıcısı haricinde kaçak ve menşei belli olmayan akaryakıt ikmali yaptığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendi uyarınca …,-TL idarî para cezası verilmesine ve bayilik lisansının iptal edilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu kurala bağlandıktan sonra, üçüncü fıkrasında; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemlerin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca yapılacağı, onuncu fıkrasının (ı) bendinde; lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği belirtilmiş.

8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları hükme bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (d) bendinde, bayilik lisansı sahiplerinin bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapamayacakları hüküm altına alınmıştır.

Öte yandan, 5015 sayılı Kanun'un 14. maddesinin dördüncü fıkrasında, Kurumun piyasa faaliyetlerini kendi personeli veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tabi tutacağı belirtilmiş, olay tarihinde yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4 numaralı alt bendinde, "5,6,7,8,16,17 ve 18 inci maddelerin ihlali" hali ağır kusur sayılarak, sorumluları hakkında.

Türk Lirası idarî para cezası uygulanacağı; dördüncü fıkrasında, bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte birinin uygulanacağı; son fıkrasında ise; idarî para cezalarının miktarlarının her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesi uyarınca belirlenen yeniden değerleme oranında artırılmak suretiyle uygulanacağı hükme bağlanmıştır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrasında, "Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır.

Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi halde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurumca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır." hükmü yer almış. 2. fıkrasında ise, kaçak veya menşei belli olmayan ürün ikmal edenlerin lisansının iptal edileceği hükmüne yer verilmiştir.

Dava dosyasının incelenmesinden; 5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucu düzenlenen tutanak ile, davacı tarafından dağıtıcısı haricinde kaçak ve menşei belli olmayan akaryakıt ikmali yapıldığının saptandığı anlaşılmaktadır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrasında, giderilmesi mümkün olan aykırılıkların saptanması halinde ön araştırma veya soruşturma başlatılması öngörülmüş olup, anılan maddenin 2. fıkrasında ise, kaçak veya menşei belli olmayan ürün ikmal edenlerin lisansının iptal edileceğinin hükme bağlanmış olması karşısında davacının savunması alınarak idarî para cezası uygulanmasına ve bayilik lisansının iptaline ilişkin olarak verilen Kurul kararında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bununla birlikte, davacıya idarî para cezası verilmesine dayanak alınan 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin, 08.02.2008 tarih ve 26781 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanan 5728 sayılı Kanun'un 522. maddesiyle değişmesi karşısında, yapılan bu değişikliğin dava konusu işlemin hukukiliğini etkileyip etkilemediğinin irdelenmesi gerekmektedir.

Davacı şirkete, dağıtıcı haricinde akaryakıt ikmali eylemi nedeniyle idari para cezası verilmesi işleminin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4 numaralı alt bendinde, "5,6,7,8,16,17 ve 18 inci maddelerin ihlali" hali ağır kusur sayılarak, sorumluları hakkında … Türk Lirası idarî para cezası uygulanacağı; dördüncü fıkrasında ise, bayiler için bu cezaların beşte birinin uygulanacağı belirtilmiştir. Maddede, ayrıca tahsil, zamanaşımı, artırma konularında düzenlemeler yapılmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde yer alan artırım hükmüne dayanılarak, maddenin (a) bendindeki ceza miktarı 2004 yılı için …,-TL, 2005 yılı için …,-TL, 2006 yılı için …,-TL, 2007 yılı için …,-TL ve 2008 yılı için …,-TL olarak belirlenmiştir.

5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde, 5728 sayılı Kanun'un 522. maddesiyle yapılan değişiklikle, 5,6,7,8,16,17 ve 18 inci maddelerin ihlali halinde sorumlulara … Türk Lirası idarî para cezası uygulanacağı kuralına yer verilmiş; tahsil, zamanaşımı, artırma konularındaki düzenlemelere ise madde metninde yer verilmemiştir.

5728 sayılı Kanun'da 08.02.2008 tarihinden önce Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nca verilen idarî para cezalarının tahsili yönünden değişiklikten önceki hükümlerin geçerli olacağı yönünde bir düzenlemeye yer verilmediği gibi, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Kabahatler Kanunu hükümlerine tabi olmadığı yolundaki hükmü de yürürlükten kaldırılmıştır.

Nitekim, 5728 sayılı Kanun'un gerek genel, gerekse madde gerekçesinde, idarî yaptırım kararlarının tebliği, kesinleşmesi, takip ve tahsili ile zamanaşımı konularının Kabahatler Kanunu'nun genel hükümler kısmında ayrıntılı olarak düzenlenmesi nedeniyle buna ilişkin düzenlemelere madde metninde yer verilmediği belirtilmiştir.

Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca verilen idarî para cezalarının takip ve tahsilinde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun uygulanması gerektiği kuşkusuzdur.

31.03.2005 tarih ve 25772 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile toplum düzenini, genel ahlakı, genel sağlığı, çevreyi ve ekonomik düzeni korumak amacıyla, bir kısım ilke ve esaslar belirlenerek çeşitli kabahatler tanımlanmıştır. Kanunun 2. maddesinde, kabahat deyiminin. Kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulamasını öngördüğü haksızlık olarak anlaşıldığı belirtilmiş.

3. maddesinde, bu Kanun hükümlerinin bütün idarî para cezaları hakkında uygulanacağı kuralı getirilmiş. 5. maddesinde, 26.09.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler hakkında da uygulanacağı öngörülmüş.

17. maddesinin 7. fıkrasında da, "İdari para cezaları her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 04.01.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında arttırılarak uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.

5326 sayılı Kanun'un 5. maddesinin yollama yaptığı 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "zaman bakımından uygulama" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasında ise; suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan düzenlemelerden, idarî para cezalarının verilmesinde esas alınan kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği sonucuna ulaşıldığından, ihlâlin gerçekleştiği tarih esas alınarak idarî para cezası uygulanması gerekmekte ise de, işlem tarihindeki veya cezanın tahsil tarihindeki ceza miktarındaki lehe düzenlemelerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

Uyuşmazlık konusu olayda, davacının 5015 sayılı Kanun'a aykırı faaliyette bulunduğu tarihteki ceza miktarının …,- TL, 2008 yılındaki ceza miktarının …,- TL olmasına karşın, 08.02.2008 tarihinde yürürlüğe giren 5728 sayılı Kanun ile yapılan düzenleme sonucu ceza …,- TL'ye indirilmiş, 2009 yılı için ise …,- TL olarak belirlenmiştir. Görüldüğü üzere, yeniden değerleme oranında artırım uygulanması nedeniyle para cezası yıllar itibariyle farklı olarak tespit edilmektedir.

Bu durumda; idarece verilen para cezasının tahsil edileceği tarihte ceza miktarında lehe bir değişiklik söz konusu ise, bu miktar esas alınarak tahsilat yapılacağından, faaliyette bulunduğu tarihte yürürlükte bulunan mevzuata uygun olarak tesis edilen işlemde bu yönüyle de hukuka aykırılık görülmemiştir.

Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 19.02.2009 tarih ve E:2008/3398, K:2009/60 sayılı kararı da aynı yöndedir.