Danıştay 13. Daire E.2008/1419 K.2010/380

Davanın Özeti

08.12.2007 tarih ve 26724 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "… Anonim Şirketi'ne … ili, … İlçesinde ithal kömüre dayalı santral kurarak, 22.11.2007 tarihinden itibaren … yıllık elektrik üretiminde bulunmasına yönelik üretim lisansı verilmesine" dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun kaynağını Anayasa'dan almayan yetkileri kullandığı, bu itibarla 4628 sayılı Kanun'un Anayasa'ya aykırı olduğu, yerli kaynaklara dayalı santral kurulmamasının enerji politikasına aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.

Savunmanın Özeti : Davacının menfaati ihlâl edilmediğinden, dava açma ehliyetinin olmadığı, esastan da davanın yasal dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Danıştay Tetkik Hâkimi …'un Düşüncesi : Dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Savcısı …'in Düşüncesi : Dava, 8.12.2007 tarih ve 26724 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "… A.Ş'ne … İli, … İlçesinde ithal kömüre dayalı santral kurarak, … tarihinden itibaren … yıllık elektrik üretiminde bulunulmasına yönelik üretim lisansı verilmesine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.

Davacının 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 4. maddesi ve 17. maddesinin "b" fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istemi ciddi görülmemiştir.

Davalı idarenin usule yönelik itirazı yerinde bulunmamıştır.

Anayasa'nın 56. maddesinde, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir." hükmü yer almaktadır.

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak olduğu hükme bağlanmış; "tanımlar" başlıklı 2. maddesinde, "çevresel etki değerlendirmesi" terimi, gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknolojik alternatiflerin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar olarak tanımlanmıştır.

2872 sayılı Kanun'un 10. maddesinde, gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlü oldukları, Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemeyeceği; proje için yatırıma başlanamayacağı ve ihale yapılamayacağı, hükmüne yer verilmiştir. Bu kurala dayanılarak yürürlüğe konulan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde ise Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sürecinde uyulacak idari ve teknik usul ve esaslar düzenlenmiştir.

4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde; bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması olarak belirlenmiştir.

Bu itibarla, elektrik hizmetlerinin rekabet ortamı içinde özel kişilere gördürülmesi, özel hukuk hükümlerine tabi bir elektrik piyasasının oluşturulması amaçlanmış, piyasanın bağımsız bir şekilde düzenlenmesi ve denetlenmesi amacıyla da Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu oluşturulmuştur.

4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinde; üretim faaliyeti gösterebilecek tüzel kişiler arasında özel sektör şirketlerine yer verilmiş, 3. maddesinde ise, mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Kurumdan alınmak zorunda olunan lisans "Üretim Lisansı"; olarak tanımlanmıştır.

Üretim lisansının alınma usul ve esaslarını düzenlemek için yürürlüğe konulan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 9. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, lisans başvurularının öncelikle ilgili mevzuatta öngörülen amaçlara uygunluk açısından incelenip değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir.

Anılan Yasa ve yönetmeliklerin birlikte değerlendirilmesinden, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkının bulunduğu; çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu açıktır.

Yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde üretilmiş elektriğin tüketicilerin kullanımına sunulması amacı doğrultusunda lisans başvurularının çevre mevzuatı yönünden de incelemesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.

Dolayısıyla, davaya konu proje ile ilgili olarak hazırlanan fizibilite raporu çerçevesinde projenin "çevreye uyumlu" olup olmadığının, çevre mevzuatı açısından zorunlu olan "ÇED Olumlu Kararı" veya "ÇED Gerekli Değildir Kararı" alınmasına ilişkin yasal sürecin tamamlanmasının, üretim lisansı verilmeden önce bir "ön şart" olarak kabul edilmesi ve aranması gerekmektedir.

Elektrik üretim faaliyetine konu bir projeye çevreye uyumlu olup olmadığı bilinmeden üretim lisansı verilmesi Anayasa'nın 56. madesi ve Çevre Kanunu'nun yukarıda anılan hükümleri ile Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde öngörülen, elektriğin çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması kuralına aykırılık oluşturacaktır.

Çevreye uyumlu bir şekilde üretim yapacağı kanıtlanmış başvuru sahiplerine üretim lisansı verilebileceğinin, 4628 sayılı Yasa ve Yönetmeliğin 9. maddesinde yer verilen "ilgili mevzuatta öngörülen amaç" hükmü ile benimsendiği dikkate alındığında, davalı tarafça ÇED olumlu veya gerekli değildir kararı alınmadan projenin gerçekleştirilmesine izin verilmemesi gerekmekte, üretim lisansı verilmesinde kamu yararı, hizmetin gereği ve mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Davalı idarenin yükümlülüğün şirketlere ait olduğu, lisans verilmesi işleminin mevzuatın gereği ve sonucu olduğu savında yasal isabet görülmemektedir.

Belirtilen nedenle, dava konusu işlemin iptalinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 19.01.2010 tarihinde, davacı vekili Av. …'nın ve davalı idare vekili Av. …'ın geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenip, gereği görüşüldü:

Dava, "… Anonim Şirketi'ne … ili, … İlçesinde ithal kömüre dayalı santral kurarak, … tarihinden itibaren … yıllık elektrik üretiminde bulunmasına yönelik üretim lisansı verilmesine" ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.

Davacının 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 4. maddesi ile 17. maddesinin (b) fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiası ciddî bulunmamıştır.

Davalı idarenin usule yönelik iddiaları hukukî görülmeyerek işin esasına geçildi.

Anayasa'nın 56. maddesinde, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir." hükmü yer almaktadır.

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak olduğu hükme bağlanmış; "tanımlar" başlıklı 2. maddesinde, "çevresel etki değerlendirmesi" terimi, gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknolojik alternatiflerin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar şeklinde tanımlanmıştır.

2872 sayılı Kanun'un 10. maddesinde yapılan düzenlemede, gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. Aynı kuralda, Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemeyeceği; proje için yatırıma başlanamayacağı ve ihale yapılamayacağı hükmü bulunmaktadır. Bu kurala dayanılarak yürürlüğe konulan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde ise Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sürecinde uyulacak idarî ve teknik usul ve esaslar düzenlenmiştir.

4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde; bu Kanun'un amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, malî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması olduğu ifade edilmiş ve böylece elektrik hizmetlerinin rekabet ortamı içinde özel kişilere gördürülmesi, özel hukuk hükümlerine tabi bir elektrik piyasasının oluşturulması hedeflenmiş, piyasanın bağımsız bir şekilde düzenlenmesi ve denetlenmesi amacıyla da Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu oluşturulmuştur.

4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinde; üretim faaliyeti gösterebilecek tüzel kişiler arasında özel sektör şirketlerine yer verilmiş olup, Kanun'un 3. maddesinde, "Üretim Lisansı"; mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Kurumdan almak zorunda oldukları lisans şeklinde tanımlanmıştır.

Üretim lisansının alınma usul ve esasları ise Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde gösterilmiştir. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, lisans başvurularının öncelikle ilgili mevzuatta öngörülen amaçlara uygunluk açısından incelenip değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir. Yönetmeliğin sözü edilen kuralında gönderme yapılan amaçların, 4628 sayılı Yasa'nın 1. maddesinde öngörülen amaçlar olduğunda da kuşku bulunmamaktadır.

Anayasa hükmü ile değinilen yasal ve yönetsel düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkının bulunduğu; çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu Anayasa'da açıkça belirtildiğine, Çevre Kanunu ile bu konuda gerekli düzenlemelere yer verildiğine ve Elektrik Piyasası Kanunu ile yeterli, kaliteli, sürekli,

düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde üretilmiş elektriğin tüketicilerin kullanımına sunulması amaçlandığına göre Elektrik Piyasası Düzenleme Kurulu'nun bu konularda yapılan lisans başvurularını çevre mevzuatı yönünden de incelemesinin zorunlu olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Dolayısıyla, davaya konu proje ile ilgili olarak hazırlanan fizibilite raporu çerçevesinde projenin "çevreye uyumlu" olup olmadığının, çevre mevzuatı açısından zorunlu olan "ÇED Olumlu Kararı" veya "ÇED Gerekli Değildir Kararı" alınmasına ilişkin yasal sürecin tamamlanmasının, üretim lisansı verilmeden önce bir "ön şart" olarak kabul edilmesi ve bu ön şartın lisans verilmeden önce aranması gereklidir.

Elektrik üretim faaliyetine konu bir projeye çevreye uyumlu olup olmadığı bilinmeden üretim lisansı verilmesinin Anayasa'nın 56. maddesi ve Çevre Kanunu'nun yukarıda anılan hükümleri ile Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde öngörülen, elektriğin çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması amacının Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından gözardı edilmesi anlamına geleceği kuşkusuzdur.

Her ne kadar, 4628 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (a) bendinde, lisans alan tüzel kişinin, faaliyet alanına göre yürürlükteki mevzuatın gereklerini yerine getirme yükümlülüğü bulunduğu öngörülmüş ve bu hükümden hareketle davalı idare tarafından "ÇED Olumsuz Kararı" verilmesi durumunda lisansın iptal edilebileceği belirtilmişse de; 4628 sayılı Kanun'un amacı gözetildiğinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından 4628 sayılı Kanun'un 1. ve Yönetmeliğin 9. maddelerine göre ancak, tüketicilerin kullanımına sunulacak elektriği çevreye uyumlu bir şekilde üreteceği kanıtlanmış başvuru sahiplerine üretim lisansı verilebileceğinden, davalı tarafın iddiası hukukî görülmemiştir.

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne eklenen Geçici 36. madde ile 30.09.2009 tarihi itibariyle hakkında uygun bulma kararı alınmış veya lisans almış tüzel kişilere, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınması gereken karar için belirli süreler içerisinde ilgili Kuruma başvuruda bulunma ve gerekli kararı sunma zorunluluğu getirilmiş, belirtilen süre içerisinde söz konusu proje için çevresel etki değerlendirilmesi ile ilgili kararın sunulmaması halinde tüzel kişinin lisansının Kurul kararıyla sona erdirileceği kurala bağlanmışsa da,

4628 sayılı Kanun'un 1. ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 9. maddeleri uyarınca üretim lisansı verilebilmesi için çevresel etki değerlendirilmesine ilişkin kararın alınması ön koşul olduğundan ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 10. maddesi uyarınca inceleme ve değerlendirme sonucu lisans alması Kurul kararıyla uygun bulunan başvuru sahibi tüzel kişinin, üretim tesisi projesinin Çevresel Etki Yönetmeliği kapsamında olması halinde söz konusu Yönetmelik kapsamında alınan kararı ibraz etmesi durumunda lisans alabileceği kurala bağlandığından, Yönetmeliğin Geçici maddesi Kurul kararına hukukîlik kazandırmamaktadır.

Bu durumda, "ÇED Olumlu Kararı" veya "ÇED Gerekli Değildir Kararı" alınmadan üretim lisansı verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.