Danıştay 13. Daire E.2013/3063 K.2019/1354

Dava konusu istem: Davacı tarafından, bayilik lisansı sona erdirilmesine rağmen akaryakıt satışı yapmak suretiyle lisanssız bayilik faaliyetinde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi uyarınca ...-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 14/06/2012 tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince; akaryakıt satış faaliyetinin lisans sahibi kişilerce yapılması gerektiği, bayilik lisansı 10/03/2011 tarihinde iptal edilmiş olmasına rağmen akaryakıt tanklarından birinde 41 cm seviyesinde benzin, diğerinde 124 cm seviyesinde motorin bulunduğu, çalışır vaziyetteki pompaların üzerinde akaryakıt fiyatlarının yazılı olduğu hususunun davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucunda düzenlenen tutanakla tespit edildiği,

tespitlerin bir bütün olarak değerlendirilmesiyle bayilik lisansı iptal edilmiş olan davacının fiilen akaryakıt satış faaliyetini sürdürdüğü anlaşıldığından davacıya idari para cezası verilmesine yönelik dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, akaryakıt tanklarında bulunduğu belirtilen belirli seviyedeki yakıtın kendi özel işlerinde kullanıldığı, pompaların üzerindeki fiyat listesinin lisans iptalinden önceki dönemden kaldığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Belirli bir dağıtıcı ile yapılan sözleşmenin sona ermesinden itibaren üç ay içerisinde herhangi bir dağıtıcı ile sözleşme yapılmaması nedeniyle davacının bayilik lisansı 10/03/2011 tarihi itibarıyla sona ermiş, bu durum 14/03/2011 tarih ve 12667 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) işlemiyle davacıya bildirilmiş, ...- ... karayolu üzerinde bulunan davacıya ait istasyonda ...

Emniyet Müdürlüğü'ne bağlı ekipler tarafından 09/08/2011 tarihinde denetim yapılmış, akaryakıt istasyonunda bulunan tanklardan birinde 41 cm seviyesinde benzin; diğerinde 124 cm seviyesinde motorin bulunduğu ve çalışır vaziyette bulunan pompalar üzerinde akaryakıt fiyatlarının yazılı olduğu tespit edilmiş, bu kapsamda istasyonda bulunan tanklardan numune alınmış, ulusal marker seviyesi geçerli bulunan ve tağşiş yapılmadığı tespit edilen söz konusu numuneler, TÜBİTAK-MAM tarafından düzenlenen ... sayılı analiz raporuna göre, ilgili mevzuatta öngörülen teknik düzenlemelere göre aykırı bulunmuş,

08/03/2012 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla 09/08/2011 tarihli tespite dayalı olarak ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmaksızın lisanssız bayilik faaliyetinde bulunma fiili kapsamında davacının yazılı savunmasının alınmasına karar verilmiş ve bahse konusu fiile yönelik olarak 10/05/2012 tarih ve 43397 sayılı işlemle, davacıdan yazılı savunmasını Kurum'a iletmesi istenmiştir.

Davacının 22/05/2012 tarihli yazılı savunmasında, otomasyon sistemine geçişteki gecikmeden kaynaklı olarak bayilik lisansının iptal edildiği, bu nedenle otomasyon sistemine uyum sağlayıp yeniden bayilik lisansı alana kadar istasyonun faaliyetine ara verildiği, faaliyete son verilen istasyonda bulunan tankerlerin dip kısımlarında kalan az miktardaki yakıtın müteahhitlik faaliyetlerinde kullanıldığı,

lisanssız bayilik faaliyeti yürütülmediği ifade edilmiş, savunmada ileri sürülen hususlar davacıyı haklı gösterecek nitelikte bulunmayarak lisanssız bayilik faaliyetinde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi uyarınca davacı hakkında idari para cezası verilmesine ilişkin 14/06/2012 tarih ve 3883/139 sayılı işlem tesis edilmiştir.

Bahse konu işlemin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu.

"Bayiler" başlıklı 8. maddesinde; bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetlerini yürütecekleri; bayiler ve dağıtıcıların, lisanslarına göre kurdukları akaryakıt istasyonlarını Kuruma bildirerek işletmeye başlayacakları.

"Bilgilerin toplanması, kayıt düzeni, denetim ve tebligat" başlıklı 14. maddesinin dördüncü fıkrasında, Kurum'un piyasa faaliyetlerini kendi personeli veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tabi tutacağı.

Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasında ise, Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihte fiilen, bu Kanunla yapılması için lisans alınması gereken faaliyetleri yürüten kişilerin, bu Kanun'un yayımı tarihinden sonra bir yıl içinde durumlarını bu Kanuna uygun hale getirerek, Kurum tarafından istenecek bilgi ve belgelerle Kuruma başvurmak zorunda oldukları, başvurusunu yapmış, ancak işlemlerini tamamlayamayan kişilerin faaliyetlerinin devamı için, üç ayı aşmamak üzere ek süre verilmesinde Kurum'un yetkili olduğu.

"İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde, lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması halinde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği, dördüncü fıkrasında ise, bayiler için ilgili fıkrada yer alan cezaların beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın türü, süresi ve miktarının mutlaka ilgili kanunda belirtilmiş olması ve fiili işleyene yalnızca kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekir. Dolayısıyla, kanunilik ilkesinin sonucu olarak, idarî yaptırım uygulamaya yetkili makamlar tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı eylemin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği hiçbir tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli, ilgilisinden buna uygun olarak savunma istenilmeli ve ancak bu süreçten sonra eylemin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Dosyanın incelenmesinden, bayilik lisansına sahip davacının dağıtıcısıyla sözleşmesinin sona ermesinden itibaren üç ay içerisinde herhangi bir dağıtıcı ile sözleşme imzalamadığı, bu nedenle Kurum tarafından bayilik lisansının sona erdirildiği, bayilik lisansının sona ermesinden sonraki bir tarihte ...- ... karayolu üzerinde bulunan davacıya ait akaryakıt istasyonunda denetim yapıldığı, anılan denetim sonucu düzenlenen tutanakta; akaryakıt tanklarında belirli bir seviyede yakıt bulunduğu, tanklara bağlı benzin ve motorin pompalarının çalışır vaziyette olduğu, istasyonda bulunan akaryakıta ilişkin faturaların ibraz edilmediği,

ölçümü yapılan akaryakıtın ulusal marker seviyesinin geçerli olduğu, denetim sonunda istasyonun mühürlendiği hususlarına yer verildiği, davacı hakkında lisanssız bayilik faaliyeti yürütüldüğünden bahisle doğrudan yazılı savunma alınmak suretiyle işlem yapılmasına yönelik Kurul kararı alındığı, otomasyon sürecine geçiş yapılamaması nedeniyle akaryakıt istasyonunun belirli bir süre faaliyette bulunmadığı, bu süreçte herhangi bir dağıtıcı ile sözleşme yapılmadığı için Kurum tarafından bayilik lisansının sona erdirildiği, otomasyona geçişle bilikte yeniden bayilik lisansı alındığı, denetimin yapıldığı dönemde akaryakıt satışı yapılmadığı,

faaliyete son verilmeden önceki dönemden kalan az miktardaki akaryakıtın müteahhitlik faaliyetleri gibi şahsi işlerinde kullanıldığının davacının yazılı savunmasında ifade edildiği, tanklarda belirli bir seviyede akaryakıt bulunduğundan ve çalışır vaziyetteki pompaların üzerinde akaryakıt fiyatlarının yazılı olduğundan bahisle davacının akaryakıtı şahsi işlerinde kullandığına yönelik savunmasının haklı bulunmadığı ve lisanssız bayilik faaliyetinde bulunulduğundan bahisle davacıya yönelik olarak dava konusu idari para cezasının verildiği anlaşılmaktadır.

İdari para cezası uygulanan fiilin tespiti kapsamında, denetim sonucu düzenlenen tutanaklarda, her ne kadar tanklarda belirli bir seviyede akaryakıt bulunduğuna ve çalışır durumdaki pompaların üzerinde akaryakıt fiyatlarının yazılı olduğuna yönelik ifadelere yer verilmiş ise de, davalı idare tarafından bahse konu akaryakıtın fiilen satışının yapıldığına yönelik somut tespit yapılmadığı gibi davacının tanklardaki akaryakıtın lisans iptalinden önceki dönemden kaldığı, pompalar üzerindeki fiyatların güncel olmadığı ve akaryakıtın şahsi ihtiyaçlar için kullanıldığına ilişkin yazılı savunmasını ortadan kaldıracak nitelikte bilgi ve belgelere de yer verilmediği görülmektedir.

Bu durumda; davacı hakkında, yalnızca evrak üzerinde yapılan inceleme sonucunda cezai işlem uygulandığı, isnat edilen fiillerin gerçekleşip gerçekleşmediğinin somut olarak ortaya konulamadığı, gerçekleşmiş ise davacının konuya ilişkin yazılı savunmasının hangi gerekçelerle yerinde bulunmadığı ile bahse konu fiillerin 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesine aykırı olduğu belirtilmesine karşın, hangi fiilin anılan maddenin ihlâli anlamına geldiğinin ve bunun sebebinin açıklanmadığı dikkate alındığında, dava konusu işlemin eksik incelemeye dayalı olarak tesis edildiği sonucuna ulaşılmıştır.

Bu itibarla dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

(X) GEREKÇEDE KARŞI OY

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Çeşitli Hükümler" başlıklı İkinci Kısmının "Cezalar, İdarî Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler" başlıklı Birinci Bölümünde yer alan "İdarî Para Cezaları" başlıklı 19. maddesinde idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş; "Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı" başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.

Aktarılan bu Kanun hükümlerine göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.

Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.

Keza, modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idarî ceza verilmeden önce idarî soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi "idarî usul" kurallarının önemli bir kısmını oluşturmakta olup, regülasyon otoritelerinin verdiği idarî cezalarda bu uygulama çok daha belirgindir.

Nitekim, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle yapılan değişiklik ile, idarî para cezalarının, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanacağı kuralı getirilmiştir.

Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenen idarî para cezasını gerektiren hâllerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından re'sen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen, davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı, Mahkeme kararının bu gerekçeyle bozulması gerektiği oyu ile kararın gerekçesine katılmıyorum.