Danıştay 13. Daire E.2015/1775 K.2021/5187

02/11/2013 Tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Mevcut Lisans Sahiplerine Altı Aylık Süre Verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile yeni bir sisteme geçilerek eskisinden farklı olarak lisans öncesinde tamamlanacak işlemleri gösterir önlisans düzenlemesine yer verildiği, geçiş dönemine ilişkin kurallara ise Kanun’un Geçici 9. maddesinde yer verildiği, ancak 6446 sayılı Kanun’da mevcut üretim lisansların önlisansa dönüştürülmesine ilişkin bir kurala yer verilmediği, Kanun’da Geçici 9. maddede 6 aylık süre içerisinde tamamlanacak yükümlülüklerin neler olduğunun gösterilmediği, bu konunun ise Yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin herhangi bir yetkilendirmenin yapılmadığı, Kanunla verilmeyen bir yetkinin kullanıldığı,

yatırımcıların durumunu ağırlaştıran ve yasal dayanağı olmayan Yönetmelik maddesinin hukuka aykırı olduğu, Yönetmelik maddesinde kurala bağlanan 6 aylık sürenin çok kısa olduğu, sürenin hak düşürücü süre olarak nitelendirilmesi hukuka aykırı olup sürenin düzenleyici süre olarak kabul edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Usûle ilişkin olarak, uygulama işlemine dava açmayan davacının dayanak Yönetmelik maddesinin iptalini talep etmede sübjektif ehliyetinin bulunmadığı, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, iptali istenen Yönetmelik maddesinin 04/02/2015 tarih ve 29527 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan yönetmelik ile değiştirildiğinden davanın konusuz kaldığı ileri sürülmüş; esasa ilişkin olarak ise 6446 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi,

iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esasların Yönetmelik ile düzenleneceği, Yönetmelik maddesi ile getirilen yükümlülüklerin Kanun’un Geçici 9. maddesinde yer verildiği üzere inşaat öncesi dönemde gerçekleştirilecek yükümlülükler olduğu, amacın inşaatın başlaması için yerine getirilmesi gereken işlemlerin tamamlanması olduğu, Yönetmelik ile belirtilen aylık sürenin Kanun’da belirlenen süre olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ

02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Mevcut Lisans Sahiplerine Altı Aylık Süre Verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesinin iptali istenilmektedir. Davalı yanın yargılama usulüne ilişkin itirazları yerinde görülmediğinden işin esasına geçilmiştir.

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans Esasları" başlıklı 5/1 maddesinde, "Lisans, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesidir.

11 inci maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak aşağıdaki hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir: a) Başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi,

iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esaslar b) Faaliyetin türü ve işin niteliğine göre belirlenecek lisans bedelleri c) Lisans sahibi tüzel kişilerin lisansları kapsamında sahip oldukları hakları, yükümlülükleri, görevleri, sermaye yeterlilikleri, istihdam edilmesi gereken nitelikli personele ilişkin hükümler ile tarifesi düzenlemeye tabi lisans sahiplerinin haklarının temlikine ilişkin usul ve esaslar“ hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanun'un Geçici 9. maddesinde de, "(1) Üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak; yoksa sadece altı ay süre verilir. Mücbir sebepler dışında bu süre içerisinde de yükümlülüklerini ikmal edemeyen tüzel kişilerin lisansları iptal edilir.

(2) Kamu kuruluşlarından elektrik üretim tesisi kurmak üzere redevans usulüyle alınmış kömür sahası için verilmiş lisanslar ile lisansa dercedilmiş inşaat öncesi süre içerisinde yapılması gereken kamulaştırma ve demiryolu rölekasyon işlemleri bu süre içerisinde tamamlanamayacağı Kuruma gerekçeleriyle belgelendirilen ve bu gerekçeleri Kurul tarafından kabul edilen lisanslar için birinci fıkra hükmü uygulanmaz.

(3) Mevcut üretim veya otoprodüktör lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihi takip eden bir ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde lisansları veya başvuruları sonlandırılarak teminatları iade edilir.“ hükmü yer almıştır.

6446 sayılı Yasaya dayanılarak hazırlanan ve 02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Mevcut Lisans Sahiplerine Altı Aylık Süre Verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesinde de, (1) Kanunun geçici 9 uncu maddesinin birinci fıkrası çerçevesindeki tüzel kişilerin tamamlaması gereken yükümlülükler şunlardır; a) Üretim tesisinin kurulacağı sahanın lisans sahibi tüzel kişinin mülkiyetinde olmaması halinde, söz konusu sahanın mülkiyet veya kullanım hakkının elde edilmesi,

rezervuarlı hidroelektrik santrallerinde su tutma alanları ile ilgili olarak kamulaştırma kararının alınması, b) Kurulması planlanan üretim tesisine ilişkin imar planlarının onaylanması, c) Üretim tesisinin inşaatına başlanabilmesi için gerekli olan ön proje onayının alınması, ç) Bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları için TEİAŞ veya ilgili dağıtım şirketine başvurunun yapılması, d) 30/04/1983 tarihli ve 18033 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Yönetmeliği uyarınca gerekli görüşün alınması, e) Rüzgâr başvurularına ilişkin Teknik Etkileşim İzninin alınması için gerekli başvurunun yapılmış olması,

f) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınması gerekli olan kararın alınması.

(2) Bu Yönetmeliğin yürürlük tarihi itibariyle, a) İnşaat öncesi döneme ilişkin süresi biten tüzel kişiler, bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren en geç altı ay içerisinde, b) İnşaat öncesi döneme ilişkin süresi bitmeyen tüzel kişiler, kalan inşaat öncesi sürelerine altı ay eklenmek suretiyle bulunacak süre içerisinde birinci fıkrada belirtilen yükümlülüklerin tamamlandığına ilişkin bilgi ve belgeleri Kuruma sunmakla yükümlüdür.

Bu süre içerisinde söz konusu yükümlülükleri tamamlayamayan tüzel kişiler hakkında Kanunun geçici 9 uncu maddesinin birinci fıkrası çerçevesinde işlem tesis edilir.” düzenlemesi yer almıştır.

Olayda, 6446 sayılı Yasanın 5. maddesinde belirtildiği üzere, lisanslara ilişkin olarak lisans süreleri ve süre uzatımını da içeren bütün konuların Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmelik ile düzenleneceği kuralına yer verilmiş ve dava konusu Yönetmeliğin de bu Yasa hükmünün verdiği yetkiye dayalı olarak çıkarıldığı görülmüştür.

Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde, üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak, yoksa sadece altı ay süre verileceği düzenlenmiştir.

Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi hükmünde de, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi çerçevesinde yükümlülüklerin tamamlanmasını teminen mevcut lisans sahiplerine 6 aylık süre verilmesi hususunun düzenlendiği, dayanağı Yasa hükmüne dayalı olarak üretim lisansı sahiplerine inşaat öncesi dönem için verilen bu sürenin, daha önce kullanılmış sürelerine ekleneceği ve Yasa hükmüne paralel düzenlemelere yer verildiği açıktır.

Bunun yanı sıra Yönetmelik hükmünde 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki tüzel kişilerin tamamlaması gereken yükümlülüklerin sayıldığı, bu hususların da zaten üretim lisansı başvurusunda bulunanların öncelikle üretim tesisi inşaatına başlayabilmesi için yürürlükteki mevzuattan kaynaklanan yükümlülüklerine ilişkin olduğu, her türlü izin, ruhsat, onay ve benzeri belgeleri kapsadığı,

elektrik üretim tesisi inşaatına başlamadan önce yatırımın yapılacağı alana ilişkin mülkiyet ve kullanım haklarına yönelik bulunduğu görülmekte olup, dayanağı yasal düzenlemeleri aşar nitelikte bir yükümlülük ve kısıtlama getirmediği, mevzuata aykırılık taşımadığı sonucuna varılmıştır.

Bu nedenle, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Mevcut Lisans Sahiplerine Altı Aylık Süre Verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesinin dayanağı 6446 sayılı Kanundan aldığı yetkiye dayalı olarak çıkarıldığı ve içeriği itibariyle de üst hukuk normlarına aykırılık taşımadığı anlaşıldığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: 02/11/2013 Tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Mevcut Lisans Sahiplerine Altı Aylık Süre Verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesinin, 04/02/2015 tarih ve 29527 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan yönetmelik ile değiştirildiği görülmekle birlikte ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile davacı şirket hakkında uygulama işlemi tesis edildiği görüldüğünden esasın incelenmesine geçildi.

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı şirket, Erzurum ili Şenkaya ilçesinde tesis edilmekte olan Ardanuç-9 HES projesi kapsamında 12/09/2012 tarihli üretim lisansına sahiptir. Davacı tarafından inşaat öncesi dönem süresinin 6 ay uzatılması istemiyle yapılan başvuru ... sayılı Kurul kararı ile reddedilmiş, ... sayılı Kurul kararı ile de davacının üretim lisansının iptaline, teminat mektubunun irat kaydedilmesine ve 3 yıl süre ile elektrik piyasasında lisans alamamasına, lisans başvurusunda bulunamamasına, lisans başvurusu yapan tüzel kişilerde doğrudan ya da dolaylı pay sahibi olamamasına, yönetim kurullarında görev alamamasına karar verilmiştir.

Bunun üzerine, Kurul kararının dayanağı Yönetmelik maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı idarenin usûle yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinde, lisansın, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesi olduğu, 11. maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi,

iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esasların Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği, tüzel kişilerin, Kurul tarafından belirlenen lisans alma, lisans yenileme, lisans tadili, lisans sureti çıkartma ve yıllık lisans bedellerini Kuruma ödemek zorunda olduğu kurala bağlanmıştır.

Kanun'un "İşletmeye geçmemiş ya da geçememiş lisanslara yönelik işlemler" başlıklı Geçici 9. Maddesinde, "(1) Üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak; yoksa sadece altı ay süre verilir. Mücbir sebepler dışında bu süre içerisinde de yükümlülüklerini ikmal edemeyen tüzel kişilerin lisansları iptal edilir.

(2) Kamu kuruluşlarından elektrik üretim tesisi kurmak üzere redevans usulüyle alınmış kömür sahası için verilmiş lisanslar ile lisansa dercedilmiş inşaat öncesi süre içerisinde yapılması gereken kamulaştırma ve demiryolu rölekasyon işlemleri bu süre içerisinde tamamlanamayacağı Kuruma gerekçeleriyle belgelendirilen ve bu gerekçeleri Kurul tarafından kabul edilen lisanslar için birinci fıkra hükmü uygulanmaz.

(3) Mevcut üretim veya otoprodüktör lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihi takip eden bir ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde lisansları veya başvuruları sonlandırılarak teminatları iade edilir." kuralına yer verilmiştir.

DAVA KONUSU YÖNETMELİK MADDELERİNİN İNCELENMESİ

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426). Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir.

"Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir.

Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.

Dava tarihinde, Yönetmeliğin "Mevcut lisans sahiplerine altı aylık süre verilmesi" başlıklı Geçici 15.maddesinde, "(1) Kanunun geçici 9 uncu maddesinin birinci fıkrası çerçevesindeki tüzel kişilerin tamamlaması gereken yükümlülükler şunlardır;

a) Üretim tesisinin kurulacağı sahanın lisans sahibi tüzel kişinin mülkiyetinde olmaması halinde, söz konusu sahanın mülkiyet veya kullanım hakkının elde edilmesi, rezervuarlı hidroelektrik santrallerinde su tutma alanları ile ilgili olarak kamulaştırma kararının alınması,

b) Kurulması planlanan üretim tesisine ilişkin imar planlarının onaylanması,

c) Üretim tesisinin inşaatına başlanabilmesi için gerekli olan ön proje onayının alınması,

ç) Bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları için TEİAŞ veya ilgili dağıtım şirketine başvurunun yapılması,

d) 30/4/1983 tarihli ve 18033 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Yönetmeliği uyarınca gerekli görüşün alınması,

e) Rüzgâr başvurularına ilişkin Teknik Etkileşim İzninin alınması için gerekli başvurunun yapılmış olması,

f) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınması gerekli olan kararın alınması.

(2) Bu Yönetmeliğin yürürlük tarihi itibariyle,

a) İnşaat öncesi döneme ilişkin süresi biten tüzel kişiler, bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren en geç altı ay içerisinde,

b) İnşaat öncesi döneme ilişkin süresi bitmeyen tüzel kişiler, kalan inşaat öncesi sürelerine altı ay eklenmek suretiyle bulunacak süre içerisinde,

birinci fıkrada belirtilen yükümlülüklerin tamamlandığına ilişkin bilgi ve belgeleri Kuruma sunmakla yükümlüdür. Bu süre içerisinde söz konusu yükümlülükleri tamamlayamayan tüzel kişiler hakkında Kanunun geçici 9 uncu maddesinin birinci fıkrası çerçevesinde işlem tesis edilir." kuralına yer verilmiştir.

Davacı tarafından, Kanun’da Geçici 9. maddede 6 aylık süre içerisinde tamamlanacak yükümlülüklerin neler olduğunun gösterilmediği, bu konunun ise Yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin herhangi bir yetkilendirmenin yapılmadığı, Kanunla verilmeyen bir yetkinin kullanıldığı iddia edilmektedir.

Bu bağlamda, düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Elektrik piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı Kurumun, 6446 sayılı Kanun ile kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu kuralları yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.

Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde, üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak, yoksa sadece altı ay süre verileceği düzenlenmiştir. Yönetmeliğin Geçici 15. maddesinde de, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi çerçevesinde yükümlülüklerin tamamlanmasını teminen mevcut lisans sahiplerine 6 aylık süre verilmesi hususunun düzenlendiği, dayanağı Kanun uyarınca üretim lisansı sahiplerine inşaat öncesi dönem için verilen bu sürenin, daha önce kullanılmış sürelerine ekleneceği şeklinde Kanun'a paralel düzenlemelere yer verildiği açıktır.

Bununla birlikte, Yönetmelik hükmünde 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki tüzel kişilerin tamamlaması gereken yükümlülüklerin sayıldığı, bu hususların da zaten üretim lisansı başvurusunda bulunanların öncelikle üretim tesisi inşaatına başlayabilmesi için yürürlükteki mevzuattan kaynaklanan yükümlülüklerine ilişkin olduğu, her türlü izin, ruhsat, onay ve benzeri belgeleri kapsadığı, elektrik üretim tesisi inşaatına başlamadan önce yatırımın yapılacağı alana ilişkin mülkiyet ve kullanım haklarına yönelik bulunduğu görülmektedir.

Bu nedenle, iptali istenen 02/11/2013 Tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Mevcut Lisans Sahiplerine Altı Aylık Süre Verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.