Danıştay 13. Daire E.2018/2705 K.2023/3162

Dava konusu istem: Madeni yağ lisansına sahip davacı şirketin üretim tesisinden alınan numunelerin 26/02/2015 tarihli analiz raporunda, fiziksel ve kimyasal özelliklerinin ibraz edilen TSE belgelerine uygun olmadığı, teknik düzenlemelere uygun olmayan üretimde bulunulduğu tespit edildiğinden bahisle söz konusu fiilin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına aykırı olması sebebiyle anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 363.755,00-TL (Mahkeme kararında sehven 363.775,00 TL yazılmıştır.) idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; uyuşmazlık konusu Kurul kararının dayanağını olan … tarih ve … sayılı analiz raporunda, 03/12/2014 tarihinde yapılan denetimde, tutanak ile alınan numunelerin değerlendirildiği, söz konusu tutanaktaki ifadelerden yola çıkılarak davacı tarafından numune alma yönteminin usûlüne uygun olmadığı,

farklı markalı tenekelerden harmanlanarak alınan numunelerin temsil özelliğini kaybettiği yönünde iddialarda bulunulması nedeniyle Mahkemelerinin 29/12/2016 tarihli ara kararıyla, "Petrol sıvılarından numune alma yöntemlerinin sorularak harmanlama şeklinde numune alma yönteminin açıklanmasının ve bu hususlara ilişkin bilgi ve belgelerin Mahkememize gönderilmesinin istenilmesine" karar verildiği,

davalı idarenin … tarih ve … sayılı yazısında, "Kurumları adına piyasa denetimi ile görevlendirilen personele TÜBİTAK tarafından TS 900-1 EN ISO 3170 'Petrol Sıvıları- Elle Numune Alma' ve TS EN 14275 sayılı 'Otomotiv Yakıtları- Benzin ve Dizel Yakıt Kalitesinin Değerlendirilmesi- Perakende ve Özel Amaçlı Akaryakıt Dağıtım Birimlerinden Numune Alma' standartları çerçevesinde numune alımına ve ulusal marker kontrol cihazı kullanımına yönelik eğitimler verildiği, eğitim alan personelin sertifikalandırıldığı, numune alım işlemlerinin sertifikalı personel tarafından yapıldığı,

bu kapsamda denetim yapan personelin ilgili standartlar gözetilerek numune aldığı ve numune alma yöntemlerine ilişkin bilgilerin belirtilen standartlardan temin edilebileceği" belirtilerek, ara kararında belirtilen hususlar yönünden açıklama yapılmadığı gibi konuya açıklık getirecek bilgi ve belgenin de sunulmadığı anlaşıldığından, 24/02/2017 tarihli ara kararı ile aynı hususa ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin ikinci kez istenildiği, davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı cevabî yazısında, Mahkeme'nin kuruma yönelttiği soruların Türk Standartları Enstitüsü'ne yöneltilmesi gerektiğinin belirtildiği;

Bu itibarla, davacı şirkete ait üretim tesisinin denetimi sırasında davalı idarenin sertifikalı personeli tarafından alınan numunelerin "harmanlama yöntemi" ile alındığı belirtilmiş olmasına rağmen, davalı idarece bu usûlün açıklanamaması karşısında numune alım yöntemindeki şüphe nedeniyle, bu numunelere dayalı olarak yapılan analizin doğru ve kesin sonuç vermeyeceğinden, davalı idarece usûlü açıklanamayan yöntemler kullanılarak alınan numunenin teknik düzenlemelere aykırı olduğundan bahisle dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacının TSE uygunluk belgesine aykırı hareket ettiği, lisansın verdiği haklar dışında üretim yaptığı dava konusu işlemin hukuka uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının Dairemiz kararında belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirketin faaliyet gösterdiği iş yerinde 03/12/2014 tarihinde denetim yapılmıştır. Denetim sırasında alınan numunelerin yapılan analizi sonucu düzenlenen TÜBİTAK Marmara Araştırma Merkezi Kimya Enstitüsü'nün … tarih ve … sayılı Analiz Raporu'nda, söz konusu numunelerdeki ürünün fiziksel ve kimyasal özelliklerinin ibraz edilen TSE belgelerine aykırı olduğu tespit edilmiştir. Bu tespite istinaden dava konusu Kurul kararıyla davacı şirkete 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 363,755,00-TL idarî para cezası verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır." kuralarına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, davacıya ait tesiste 03/12/2014 tarihinde yapılan denetimde alınan numune üzerinde yapılan analiz neticesinde, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek ürettiği ürünün fiziksel ve kimyasal özelliklerinin ibraz edilen TSE belgelerine uygun olmayan (teknik düzenlemelere aykırı) surette olduğu, dolayısıyla 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 23. maddesinde madeni yağ lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 24. maddesinde ise, madeni yağ lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, madeni yağ lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "teknik düzenlemelere uygun olmayan üretimde bulunması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.

Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.

Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.

Bu durumda, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.

Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği açıktır.