Danıştay 13. Daire E.2018/3889 K.2023/4089

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirket hakkında, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç 6 (altı) ay içerisinde bayilik teşkilatını oluşturmadığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 84.575,00-TL idari para cezası verilmesine ve Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesi uyarınca piyasa faaliyetinin 30 gün süreyle durdurulmasına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu işlemin; lisansın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde bayilik teşkilatını kurmama nedeniyle Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden; dağıtıcı lisansı sahibi olan davacıya davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı,

ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı; dava konusu işlemin; mevzuata aykırı eylemin giderilmesi ihbarına rağmen aykırılığın giderilmediği gerekçesiyle Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesi uyarınca davacının piyasa faaliyetinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmı yönünden;

davacıya bayilik teşkilatı kurmaması eyleminin mevzuata aykırılık teşkil ettiği ve bu aykırılığın 15 gün içerisinde giderilmesi ihbarının yapılmasına rağmen, davacının bayilik teşkilatını kurmadığının anlaşıldığı ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun YD İtiraz No:2015/1277 sayılı kararında Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde yer alan bayilik teşkilatı tanımında geçen ''en az beş bayiden'' ibaresinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği ve bu kararın bayilik teşkilatını kurma yükümlülüğünü ortadan kaldırmadığı açık olduğundan,

Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesi uyarınca davacının piyasa faaliyetinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle kısmen dava konusu işlemin iptaline kısmen davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun iptale ilişkin kısım yönünden reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, idari para cezalarının caydırıcıık fonksiyonunun ve ağır idari ihlallerin önüne geçilmesinin sağlaması açısından en üst hadden ceza miktarının takdir edilmesinde Kabahatler Kanuna aykırı bir yön bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirketin dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendi ve Geçici 17. maddesinde düzenlenen ve 28/11/2014 tarihinden itibaren uygulanan bayilik teşkilatı kurma yükümlülüğünü lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç 6 (altı) ay içerisinde yerine getirmediğinin tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 84.575,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararının alındığı, bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinin (9) numaralı bendinde, bayi, bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişiler; (10) numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi; işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükteki hâliyle 3. maddesinde, "Petrol ile ilgili;

a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,

b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,

İçin lisans alınması zorunludur. ...

Bu Kanuna göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurumca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır, bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz."... kuralına yer verilmiştir.

28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasına, "34. Bayilik teşkilatı: Bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca en az beş bayiden müteşekkil olmak üzere oluşturulan yapıyı" tanımı eklenmiş.

5. maddesi ile, aynı Yönetmeliğin "Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 34. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (r) bendinde, "Dağıtıcı lisansı sahipleri piyasada; ... r) Lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç altı ay içerisinde bayilik teşkilatı oluşturulması, ile yükümlüdür." düzenlemesine yer verilmiş.

8. maddesi ile, aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 17. maddesinde ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan kişiler en geç altı ay içerisinde bayilik teşkilatı oluşturmak ile yükümlüdür." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 3., 4., 7. ve 8. maddeleri ile 5. maddesiyle anılan Yönetmeliğin 34. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (r) bendi ile 5352 sayılı Kurul kararının 1. ve 2. maddelerinin iptali istemiyle Dairemizin 2015/352 sayılı esasına kayden açılan davada verilen yürütmenin durdurulması isteminin reddine dair karara karşı yapılan itiraz üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 21/01/2016 tarih ve YD İtiraz No:2015/1277 sayılı kararıyla;

"Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetkisinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı vurgulanmış; 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği hususuna yer verildikten sonra; 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.

5015 Sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 'Tanımlar ve Kısaltmalar' başlıklı 2. maddesinde, bayinin; bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişileri; bayiliğin ise; karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi olarak tanımlanmış.

3. maddesinde, 'Petrol ile ilgili; a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi, b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınması zorunludur... Bu Kanuna göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurumca yapılır.

Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır, bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz.' kuralına yer verilmiştir.

Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasına '34. Bayilik teşkilatı: Bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca en az beş bayiden müteşekkil olmak üzere oluşturulan yapıyı,' tanımının eklendiği anlaşılmaktadır.

Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir.

Bu itibarla, 5015 sayılı Yasa'da bayi sayısı konusunda sayısal sınırlama getirilemeyeceği kuralına yer verildiği dikkate alındığında, bu yasal düzenlemeyi aşar şekilde, bayilik teşkilatının en az beş bayiden oluşacağı yolundaki düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamakta olup hukuka aykırı bulunan söz konusu düzenlemenin yürürlükte kalması telafisi güç zararlara neden olacak niteliktedir." gerekçesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Bayilik teşkilatı" tanımında geçen "en az beş bayiden" ibaresinin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 21/01/2016 tarih ve YD İtiraz No:2015/1277 sayılı kararı ile, bayilik teşkilatında bayi sayısının sınırlandırılabileceğine dair dayanak Kanun'da düzenleme yer almazken üst hukuk normu kanunu aşacak şekilde alt düzenleyici işlem olan Yönetmelikle sınırlama yapılamayacağı gerekçesiyle bayilik teşkilatının en az beş bayiden oluşacağı yolundaki düzenleme yönünden yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi sonrasında Dairemizin 10/06/2020 tarih ve E:2015/352, K:2020/1305 sayılı kararıyla anılan düzenlemenin iptaline karar verildiği, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 30/12/2021 tarih ve E:2020/2975, K:2021/3504 sayılı kararıyla da Dairemiz kararının anılan düzenlemenin iptaline ilişkin kısmının onanmasına karar verildiği görülmüştür.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, dava konusu idari para cezasına dayanak Yönetmeliğin 4. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan (34) numaralı bendinde yer verilen bayilik teşkilatı tanımında geçen dağıtıcılara bayilik teşkilatının en az beş bayiden oluşmasına yönelik getirilen sınırlamanın yürütmesinin durdurulmasına, sonrasında Dairemizce iptaline karar verilmiş olması nedeniyle, yargı kararlarının bağlayıcılığı ilkesi gereğince uyuşmazlığın karara bağlanması gerektiğinden, hukuka aykırılığı yargı kararıyla ortaya konulan bir düzenlemeye dayalı olarak ilgililer hakkında işlem tesis edilemeyeceği, tesis edilse dahi hukuken dayanaksız hâle geleceği kuşkusuzdur.

Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.