Danıştay 13. Daire E.2019/1179 K.2022/1773

Dava konusu istem: … tarih ve … sayılı bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 03/11/2015 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal edildiğinin tespit edildiğinden bahisle, davacıya 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL tutarında idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemle bildirilen … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının ilgili kısmının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu işlemin davacının, 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine aykırı eylemi nedeniyle, aynı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca tesis edildiği, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında, 19. maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara verilecek idari para cezasının düzenlendiği, davacının, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmaline ilişkin fiili için verilecek idari para cezasının ise, Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 3 numaralı alt bendinde düzenlendiği,

bu durumda, davacıya atfedilen "dağıtıcısı dışında akarakıt ikmal etmek" fiilinin karşılığı olan idari para cezası yaptırımı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, 19. maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddesinin 7. fıkrasının, dava konusu uyuşmazlıkla uygulanacak madde olmasının mümkün olmadığı;

Öte yandan; davacının 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2 (a) bendininin ihlâline ilişkin eylemi nedeniyle, aynı Kanun'un 19/2(c)-3 maddesi uygulanmak suretiyle, hakkında ceza yaptırımı uygulanması gerekmekte ise de, maddenin Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmiş olması nedeniyle, davacı hakkında bu madde yönünden yaptırım uygulanmasının da mümkün bulunmadığı;

Bu itibarla, davacının 5015 sayılı Kanun'un 8/2(a) maddesinin ihlâline ilişkin eylemi dolayısıyla, Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca cezalandırılamayacağı, öte yandan, 8. maddenin ihlâli halinde uygulanacak ceza maddesinin (19/2(c)-3) de, Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmiş olması nedeniyle uygulanamayacağı anlaşıldığından, davacı hakkında, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek fiili nedeniyle tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; dava konusu işlemin davacının fiilinin 5015 sayılı Kanun'nun 8. maddesinin 1. fıkrası ile 2. fıkrasının (a) bendine aykırılığı sebepleriyle tesis edildiği, Mahkeme kararında 5015 sayılı Kanun'nun 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine aykırılığı yönünden yapılan irdelemeler sonucunda verilen kararın bu yönden usul ve hukuka uygun bulunduğu;

Davacının dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrası yönünden değerlendirilmesine gelince. 5015 sayılı Kanun'un "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağının, bayilerin dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetlerini yürüteceklerinin belirtildiği.

Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilen 8. maddenin 2. fıkrasının (a) bendinde de, bayilerin lisanslarının devamı süresince bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduklarının kurala bağlandığı, olayda, davacı şirketin faaliyetini dağıtıcısı ile yapmış olduğu bayilik sözleşmesi kapsamında yürüttüğü.

Kurul kararı ile davacı şirkete isnat edilen fiilin ise, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmal edilmesi olarak tanımlandığı, bu bağlamda, davacının fiili, idari para cezası verilmesine dayanak olan Kanun'daki kural ile örtüşmediğinden, davacıya 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak idari para cezası verilemeyeceği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davacıya atfedilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali etmek" fiilinin karşılığı olan idari para cezası yaptırımı, Kanunun 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, 19. maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddesinin 7. fıkrası, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenerek tesis edilen dava konusu işlemde hukuk isabet bulunmadığından istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek istinaf başvurusunun yukarıda belirtilen gerekçe eklenerek reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, usûle ilişkin olarak, her türlü harçtan muaf olunduğundan aleyhe harca hükmedilemeyeceği; esasa ilişkin olarak ise, Mahkemece yapılan değerlendirmenin fiilin yaptırımsız kalması anlamına geldiği, Anayasa Mahkemesi kararının yarattığı kanunî boşluğun kanun koyucu tarafından doldurulacağı, bu süreçte piyasa işleyişinde aksaklık yaşanmaması için 19. maddenin 7. fıkrası kapsamında işlem tesis edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Kanunu'nda lehe olacak şekilde değişiklik yapılmış olduğundan bu mevzuat değişikliği ve Danıştay Onikinci Dairesi'nin 12/02/2013 tarih ve E:2010/1591, K:2013/439 sayılı içtihadı da dikkate alınarak dava konusu işlem gibi değişiklik tarihinden önce davalı idarece verilen cezaların iptaline karar verilmesi gerektiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirkete ait "… Sokağı No:… (Ada:…, Pafta:…, Parsel:…) … Köyü …/…" adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda, 03/11/2015 tarihinde yapılan denetim sonucunda; otomasyon sistemi, istasyonun ödeme kaydedici cihaz mali hafıza raporlarından ve istasyonda bulunan ürünlere ilişkin fatura, irsaliye vb. belgeler sunulmaması nedeniyle davacı şirketin dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiği, dolayısıyla söz konusu fiilin 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrası yanında aynı maddenin 2. fıkrasının (a) bendi ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (c) ve (d) bentlerine aykırılık teşkil ettiği sonucuna varıldığından 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca dava konusu Kurul kararı tesis edilmiştir.

Bu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Kanun'un "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri; aynı maddenin 2. fıkrasının (a) bendinde, bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduğu kuralına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un işlem tarihindeki hâliyle "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 3 numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verileceği; aynı maddenin 2. fıkrasının (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; 19. maddesinin 7. fıkrasında ise, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 38/d maddesinde, "Bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapılmaması" kuralı yer almaktadır.

Dairemizce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir" bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş ve Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek" fiilinin karşılığı uygulanan idarî para cezası yaptırımının 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesindeki yaptırım maddesinin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi nedeniyle 19. maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddesinin 7. fıkrasının, anılan fiile uygulanacak idarî para cezası yaptırımı için yasal dayanak olarak belirlenmesinin mümkün olup olmadığı açısından yapılan incelemede;

İdari yaptırımlar ve idari para cezaları idarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın, yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak, idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalardır. Kabahatler Kanununa göre hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilecek, fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenecektir.

Esasen ceza hukukunu ilgilendiren suçta kanunilik ve cezada kanunilik ilkeleri ceza hukukundan kabahatler hukukuna sirayet etmiştir. İdarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza içeren hükümler ihdas edip edemeyeceği açısından idareye genel ve düzenleyici işlemlerle, kanunla çizilen çerçeve hükmün içeriğini hangi kabahatlerin yaptırım gerektireceği konusunda doldurma yetkisi verilmiştir. Fakat kabahatler karşılığında uygulanacak idari yaptırımlar ise ancak kanunla düzenlenecektir.

Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinde, bir kısım fiillere yönelik idarî para cezaları fıkralar hâlinde sayıldıktan sonra, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır. Kanun koyucunun bu düzenlemeyle, Kanuna aykırı hiçbir fiilin yaptırımsız kalmamasını sağlamayı amaçladığı görülmektedir.

Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir" bölümünün 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmesine ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesi tarafından verilen 07/04/2016 tarihli iptal kararının yürürlüğü 03/05/2016 tarihinden itibaren dokuz ay ertelenmesine rağmen bu süre içerisinde, iptal edilen kısma ilişkin yeni bir yasal düzenleme yürürlüğe girmemiştir. Bu nedenle davalı idare tarafından, "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek" fiilini işlediği tespit edilen davacı şirket hakkında Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası gereğince idari para cezası uygulanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilen hükmü, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı dışında başka bir dağıtıcıdan ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmamasına yönelik yükümlülüğe ilişkin olmayıp, bu yükümlülüğe aykırılık nedeniyle verilecek idari para cezasının maktu olarak düzenlenmesinin adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmayacağından, bu fiili işleyenler hakkında uygulanacak ceza maddesine ve miktarına yönelik bir iptal kararı olduğu, söz konusu yükümlülüğe aykırı davranan bayiler hakkında Kurumca ilgili mevzuat hükümleri dikkate alınarak işlem tesis edilebileceği açıktır.

Bu itibarla, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmeme yükümlülüğüne ilişkin olarak bu yükümlülüğün hukuka aykırı olduğundan bahisle verilmiş bir iptal kararı bulunmadığından, belirtilen yükümlülüğe riayet etmeyen bayilere, bu ihlâl nedeniyle verilecek cezayı özel olarak ayrıca düzenleyen kanun maddesinin iptali nedeniyle oluşan hukukî durum dikkate alındığında, Kanun'un 19. maddesinde özel olarak sayılmayan ihlâller nedeniyle uygulanacak cezaları düzenleyen aynı maddenin 7. fıkrası uyarınca idarî para cezası verilmesinde hukuka aykırılık, işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçe eklenerek reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.

(X) KARŞI OY

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.

Dairemizce. 5015 sayılı Kanun'un "İdarî para cezaları" başlıklı 11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" kuralının, (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı görülerek yapılan itiraz başvurusu üzerine,

Anayasa Mahkemesi'nin 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla, 5015 sayılı Kanun’un, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline, iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Anılan iptal kararı, 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş olmasına rağmen kanun koyucu tarafından 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden uygulanacak idarî para cezasına yönelik belirtilen tarihe kadar yeni bir yasal düzenleme yapılmamıştır.

Anayasa Mahkemesi'nce, bayilerin dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idarî para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan "adalet" ve "hakkaniyet" ilkeleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle vermiş olduğu iptal kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla, iptal kararının gerekçesine uygun yasal bir düzenleme yapılmadığı gözardı edilerek,

davalı idarece 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c-3) bendine göre verilemeyen idari para cezasının, bu kez anılan maddenin yedinci fıkrası uyarınca verilmesinin hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkeleri açısından kabul edilmesi mümkün değildir.

Kanun koyucu tarafından, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile getirilen düzenleme ile madde yeniden düzenlenmiş ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "idari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin 3 numaralı alt bendinde, 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin ihlâli hâlinde sorumlulara uygulanacak idari para cezası belirlenmiştir.

Buna göre, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması yükümlülüğünün ihlâli hâlinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararının yürürlüğe girdiği 03/02/2017 tarihinden, bu konuda gerekli yasal düzenlemenin yapıldığı 28/02/2019 tarihine kadar olan dönemde bayiler için uygulanacak herhangi bir idarî para cezası bulunmamakta olup, lehe olan bu durumun 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere aynen uygulanması hukuk devleti ilkesinin gereğidir.

Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi'nce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden iptal edilmesi ve kanun koyucu tarafından uygulanacak yaptırım konusunda iptal kararında verilen süre içerisinde herhangi bir yasal düzenleme yapılmaması karşısında, 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere lehe olan durumun uygulanmayıp, Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçe eklenerek reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.