Danıştay 13. Daire E.2019/829 K.2024/4316

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olarak faaliyet gösteren ... Ticaret Turizm İnşaat ve Sanayi Ltd. Şti.'ye ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sistemini 09/01/2015 tarihine kadar kaldırmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırdığı ve buna rağmen veri göndermeye devam ettiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Pİyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisine ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sistemini 09/01/2015 tarihine kadar kaldırmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırdığı ve buna rağmen veri gönderdiğinden bahisle başlatılan soruşturma kapsamında düzenlenen ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporunda "... ... Ticaret Turizm İnşaat ve Sanayi Ltd.

Şti.'nin 23/12/2014 tarihli dilekçesi ile 18/12/2014 tarihinde istasyondaki otomasyon sisteminin kendi rızaları olmaksızın 02/12/2014 tarihinde aralarındaki bayilik sözleşmesi sona ermiş olan eski dağıtıcısı ... Akaryakıt Nakliyat ve Tic. Ltd.

Şti. tarafından kaldırıldığını ifade ettiğini, öte yandan, bahse konu dağıtıcı lisansı sahibinin, bayilik lisansı sahibiyle ilgili Kurumumuza sunduğu veriler (Ek 2/1) incelendiğinde, ilgide kayıtlı yazıda bayinin beyanına göre istasyon otomasyon sisteminin kaldırıldığı tarih olan 18/12/2014 tarihinden sonra da Kurumumuza veri sunmaya devam ettiğinin görüldüğü..." şeklinde tespitlere yer verildiği,

davacı şirketin bayisinde bulunan otomasyon sistemini süresinden önce kaldırmasının 1240 sayılı Kurul kararının mülga 4. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile 1240 sayılı Kurul kararının yürürlükteki 4. maddesinin ikinci fıkrası hükümlerine aykırı olduğu ve anılan otomasyon sisteminin sökülmesine rağmen Kuruma veri göndermeye devam ettiği sabit ise de, davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya koyulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği anlaşıldığından,

herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Kurumun mevzuatla kendisine verilen takdir yetkisi kapsamında dava konusu işlemin üst sınırdan tesis edildiği, sabit olan fiil neticesinde uygulanan işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, dava konusu işlemin iptali yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirketin bayisi olarak faaliyet göstermekte olan ... Ticaret Turizm İnşaat ve Sanayi Ltd.

Şti.'ye ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sistemini 09/01/2015 tarihine kadar kaldırmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırdığı ve buna rağmen veri göndermeye devam ettiğinden bahisle davacı hakkında başlatılan soruşturma kapsamda ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporu düzenlenmiş, davacının yazılı savunması yeterli görülmeyerek 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrası, 1240 sayılı Kurul kararının mülga 4. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile 1240 sayılı Kurul kararının yürürlükteki 4. maddesinin ikinci fıkrası,

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile davacı şirkete 72.751,00-TL idari para cezası verilmiş, bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun ''Amaç ve kapsam'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Kanun'un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır.''; ''Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri'' başlıklı 4. maddesinde, ''Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. Piyasa faaliyetinde bulunanlar, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuracak her türlü işlemden özenle kaçınmak, bunların oluşumunun engellenmesi için her türlü tedbiri almak ile istenmeyen durumları en kısa sürede gidermek zorundadır.''.

7. maddesinin altıncı fıkrasında, ''Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlüdür. (...)"; fiil tarihinde yürürlükte bulunan haliyle 19. maddesinde ise, ''Bu Kanun'a göre idari para cezalarının veya idari yaptırımların uygulanması, bu Kanun'un diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz.

Bu Kanun'a göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez. Bu Kanun'a göre; a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idari para cezası verilir: ... 4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18'inci maddelerin ihlali.'' kurallarına yer verilmiştir.

06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar'ın fiil tarihinde yürürlükte bulunan 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, tescilli markası altında piyasaya sunulan akaryakıta ilişkin kalite kontrol izlemesini etkin biçimde yapar, bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurar ve uygular.";

aynı fıkranın (b) bendinde, ''Akaryakıt istasyonlarında stok hareketleri ve akaryakıt alım satım işlemlerinin elektronik ortamda, günlük olarak izlenebilmesine yönelik bir istasyon otomasyon sistemi kurar. Merkez bağlantısı olan istasyon otomasyon sistemi ile bayilerindeki akaryakıt alım satım hareketlerini izler ve raporlar.

Bayilik sözleşmesi herhangi bir sebeple sona eren bayilerinde; ilgili bayilik lisansında Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde öngörülen süreler içerisinde dağıtıcı değişikliği tadili yapılıncaya veya ilgili bayilik lisansı sona erinceye / iptal edilinceye kadar istasyonda kurulu bulunan istasyon otomasyon sistemini çalışır halde tutar, gerekli izleme ve raporlamaları yapar.

Bu süre içerisinde bayilik lisansı sahiplerinin istasyon otomasyon sistemine ilişkin yükümlülükleri devam eder." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dağıtıcı lisansı sahibi davacının bayisi olarak faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda, bayi otomasyon sisteminin 09/01/2015 tarihine kadar kaldırılmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırıldığı ve buna rağmen veri göndermeye devam edildiğinin tespit edildiğinden bahisle 72.751,00-TL idari para cezası verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İdare Mahkemesince kararda, isnat edilen fiil nedeniyle verilecek idari para cezasına ilişkin düzenlemenin yer aldığı Kanun maddesinde anılan ceza için alt ve üst sınır belirlenmiş olması ve idare tarafından takdir yetkisinin üst sınırdan kullanılarak idari para cezası verilmesi hukuka aykırı bulunmuştur.

Petrol piyasasına ilişkin düzenlemeler yapmak Kurulun görevleri arasındadır. Kurul görevini yerine getirirken, tüketicileri ve diğer piyasa aktörlerini korumak ve piyasa faaliyetlerinin yapılan düzenlemelere uygun bir şekilde devamının sağlanması için gerektiğinde yaptırım uygulayabilmektedir. Dağıtıcı lisansı sahibi davacının, sektörde faaliyet gösteren tüm dağıtıcı lisansı sahiplerinin uymakla yükümlü oldukları ve ilgili mevzuat ile belirlenen usul ve esaslara göre faaliyet göstermesi gerektiği kuşkusuzdur.

Bölge İdare Mahkemesince cezanın üst sınırdan verilmesine ilişkin açıklama getirilmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş ise de, yürütülen faaliyetin niteliği göz önüne alınarak Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası uygulanması yönünde idarece takdir yetkisinin kullanılmış olmasında ölçülülük ilkesine aykırılık görülmemiştir.

Öte yandan, yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden dağıtıcı lisansı sahiplerinin, bayilik sözleşmesi herhangi bir sebeple sona eren bayilerinde, dağıtıcı değişikliği tadili yapılıncaya kadar veya ilgili bayilik lisansı sona erinceye kadar/iptal edilinceye kadar istasyonda kurulu bulunan otomasyon sistemine ilişkin sorumluluğunun devam ettiği anlaşılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin bayisi olarak faaliyet gösteren ... Ticaret Turizm İnşaat ve Sanayi Ltd. Şti. tarafından davacıya gönderilen Didim 2. Noterliği'nin...tarih ve ... keşide numaralı ihtarnamesinde, aralarında 5 yıl süre ile akdedilmiş olan 02/12/2009 tarihli bayilik sözleşmesinin 02/12/2014 tarihinde sona ereceği, sözleşmenin yenilenmemesi durumunda sürenin bitiminden itibaren 7 günlük süre içerisinde davacı şirkete ait kurumsal kimlik çalışmaları ile sistemin kaldırılması gerektiğinin bildirildiği, bunun üzerine davacı tarafından 18/12/2014 tarihinde bayisine ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sisteminin kaldırıldığı ve 09/01/2015 tarihinde de bayi ... Ticaret Turizm İnşaat ve Sanayi Ltd. Şti. lisansının tadil edilerek dağıtıcı değişikliği yapıldığı görülmüştür.

Bu durumda, dağıtıcı tadiline kadar eski dağıtıcının sorumlu olduğu dikkate alındığında, davacının bayisi olarak faaliyet gösteren ... Ticaret Turizm İnşaat ve Sanayi Ltd. Şti.'nin yeni dağıtıcısı ... Petrolcülük A.Ş.'nin lisans tadil tarihi olan 09/01/2015 tarihine kadar dağıtıcı davacının bayi otomasyon sistemini kurulu ve çalışır vaziyette bulundurmak ve denetim sorumluluğunu yerine getirmekle yükümlü olduğu açıktır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

(X) KARŞI OY

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında. "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. " kuralı, 7. maddesinin altıncı fıkrasında; ''Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlüdür.'' kuralı, "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasında.

"Bu Kanuna göre idari para cezalarının veya idari yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz.

Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez." kuralı, aynı maddenin yedinci fıkrasında, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir." kuralı yer almıştır.

Bakılan davada, davalı idare tarafından davacının fiili "bayisine ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sistemini 09/01/2015 tarihine kadar kaldırmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırması" olarak nitelendirildiğinden, anılan fiilin "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" yükümlülüğünün ihlali kapsamında değerlendirilmesi ve 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca ceza tayin edilmesinin mümkün olup olmadığına bakılması gerekmektedir.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Bir fiilin işlenmesi sonucunda ilgililere ceza uygulanabilmesi için söz konusu fiilin kanunda açıkça kabahat veya suç olarak tanımlanması, somut olarak tarif edilen fiilin de kanunda belirtilen soyut karşılığına uygun olması yani tipiklik şartını sağlaması gerekmektedir. İsnat olunan fiil kanunda belirtilen kuralın kapsamında değilse yani tipiklik unsurunu taşımıyorsa, söz konusu kuralın ihlali dolayısıyla ceza uygulanması mümkün olmayacaktır.

Bu kapsamda uyuşmazlık değerlendirildiğinde, bayisi ile yaptığı sözleşme kapsamında dağıtıcı lisansı davacıya isnat edilen ''bayisine ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sistemini 09/01/2015 tarihine kadar kaldırmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırması'' fiili, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasında düzenlenen bayiye ait akaryakıt istasyonunda kurulu otomasyon sistemini denetleme yükümlülüğü kapsamında olmasına karşın davalı idarece, davacının fiilinin lisansla ilgili genel bir madde niteliğinde olan 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında değerlendirildiği göz önüne alındığında,

davacıya isnat olunan fiil ile idari para cezası verilmesine dayanak olarak alınan Kanundaki kural örtüşmediğinden, davacıya sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi yükümlülüğünün ihlal edildiğinden bahisle Kanun'un 19. maddesinin yedinci uyarınca idari para cezası verilmesine hukuken olanak bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dağıtıcı lisansı sahibi davacının bayisine ait akaryakıt istasyonundaki otomasyon sistemini 09/01/2015 tarihine kadar kaldırmaması gerekirken 18/12/2014 tarihinde kaldırması fiili dolayısıyla sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi yükümlülüğünün ihlal edildiğinden bahisle idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk görülmediğinden, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyorum.