Danıştay 13. Daire E.2020/306 K.2023/738

Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

… Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin sözleşmeli dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ederek lisansın verdiği haklar dışında faaliyet göstermek suretiyle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 70.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen …tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacı şirketin sözleşmeli bayisi dışında akaryakıt ikmali yaptığının Bafra Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından davalı idareye bildirilmesi üzerine yapılan soruşturma sonucunda, davacıya akaryakıt satan …Petrol Ürünleri Sanayi Ticaret Limited Şirketi'nin (Şafak) vergi kayıtlarının incelenmesinden, davacıya 5 ayrı fatura ile motorin satışının yapıldığının tespit edilmesi üzerine idari para cezası verildiğinin anlaşıldığı,

bu durumda, davacı şirket tarafından dağıtıcısı dışında başka bir akaryakıt bayisinden 5 adet farklı fatura ile motorin ikmali yapıldığının dosya içerisinde bulunan faturalardan sabit olduğu, aksinin de davacı tarafından ispatlanamadığı görüldüğünden 70.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı;

Davacı tarafından, verilen savunmanın değerlendirilmeyerek savunma hakkının engellendiği ve 5326 sayılı Kanun'a göre ceza zaman aşımının dolduğu iddia edilmekse ise de, davacıya usulüne uygun yapılan tebligat ile savunmasının alındığı; fiilin karşılığı olarak zaman aşımı süresi dolmadan uygulanan … tarih ve … sayılı Kurul kararının, aynı konuda yeniden işlem tesisini gerektirecek şekilde yargı kararı ile iptali üzerine dava konusu idari para cezası verilmiş olması sebebiyle zaman aşımının kesildiği; ayrıca olayda lehe olan hükmün uygulanması ve Geçici 6. madde gereği yapılan incelemede, idari yaptırımın uygulandığı 19. maddenin yeni düzenlenen hâlinde aynı fiili için daha yüksek bir ceza öngörülmesi sebebiyle idarece tesis edilen işlemin davacının lehine olduğu sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, davalı idarece savunmada belirtilen hususlara ilişkin yeterli inceleme yapılmadığı, dolayısıyla savunma hakkının kısıtlandığı, daha önce uygulanan idari para cezası iptal edildiğinden tekrar yaptırım uygulanamayacağı, soruşturma zamanaşımı süresi dolduktan sonra tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirket tarafından, 2011 yılı içerisinde muhtelif tarihlerde bayilik lisansı ile faaliyet gösteren …şirketinden 5 ayrı fatura ile toplam 332.090,00 TL tutarında akaryakıt alımı yapıldığının tespit edildiğinden bahisle dağıtıcı dışında akaryakıt ikmali sebebiyle …tarih ve … sayılı Kurul kararı ile davacı hakkında 147.933,00 TL idari para cezası tesis edilmiştir. Bu işleme karşı açılan dava sonucunda ön araştırma ve soruşturma usulü yerine getirilmediğinden bahisle … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla anılan işlem iptal edilmiş, bunun üzerine davacı hakkında …tarih ve … sayılı Başkanlık Olur'u ile doğrudan başlatılan soruşturma sonucunda … tarih ve …sayılı Soruşturma Raporu düzenlenmiştir.

Davacının raporda yer alan tespitlere yönelik savunması alınarak soruşturma raporu, yazılı savunma ve Denetim Dairesi Başkanlığı'nın konuya ilişkin görüşünün değerlendirilmesi neticesinde, davacının dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiği ve bu fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine aykırılık teşkil ettiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca dava konusu Kurul kararı ile 70.000,00-TL idarî para cezası verilmesi üzerine söz konusu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakkını verdiği; ikinci fıkrasında, lisans ile tanınan hakların, bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşulu ile kullanılacağı; "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kuralına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un işlem tarihindeki hâliyle "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı fıkranın (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; aynı maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi hâlinde sorumlularına üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı fıkranın (f) bendinde, bayiler için bu cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Dairemizce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki, "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş ve Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bakılan davada, davalı idare tarafından davacının fiili "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali" olarak nitelendirildiğinden, anılan fiilin "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" yükümlülüğünün ihlâli kapsamında değerlendirilmesi ve 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (f) bendi uyarınca ceza tayin edilmesinin mümkün olup olmadığına bakılması gerekmektedir.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Bir fiilin işlenmesi sonucunda ilgililere ceza uygulanabilmesi için söz konusu fiilin kanunda açıkça kabahat veya suç olarak tanımlanması, somut olarak tarif edilen fiilin de kanunda belirtilen soyut karşılığına uygun olması yani tipiklik şartını sağlaması gerekmektedir. İsnat olunan fiil kanunda belirtilen kuralın kapsamında değilse yani tipiklik unsurunu taşımıyorsa, söz konusu kuralın ihlâli dolayısıyla ceza uygulanması mümkün olmayacaktır.

Bu kapsamda uyuşmazlık değerlendirildiğinde, dağıtıcısı ile yaptığı bayilik sözleşmesi kapsamında faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali" fiili, eylem ve işlem tarihinde 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde düzenlenmiş olmasına karşın davalı idarece, davacının fiilinin lisansla ilgili genel bir madde niteliğinde olan 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında değerlendirildiği göz önüne alındığında, davacıya isnat olunan fiil ile idari para cezası verilmesine dayanak olarak alınan Kanundaki kural örtüşmediğinden,

davacıya sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi yükümlülüğünün ihlâl edildiğinden bahisle Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendi uyarınca idari para cezası verilmesine hukuken olanak bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, davacının dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali fiili dolayısıyla sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi yükümlülüğünün ihlâl edildiğinden bahisle idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

(X) GEREKÇEDE KARŞI OY

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un "İdarî para cezaları" başlıklı 11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir" kuralının, (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı görülerek Dairemizce yapılan itiraz başvurusu üzerine,

Anayasa Mahkemesi'nin 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla, 5015 sayılı Kanun’un, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline, iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Anılan iptal kararı, 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş olmasına rağmen kanun koyucu tarafından, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden uygulanacak idarî para cezasına yönelik belirtilen tarihe kadar yeni bir yasal düzenleme yapılmamıştır.

Anayasa Mahkemesi'nce, bayilerin dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idarî para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan "adalet" ve "hakkaniyet" ilkeleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle vermiş olduğu iptal kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla, iptal kararının gerekçesine uygun yasal bir düzenleme yapılmadığı göz ardı edilerek,

davalı idarece 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c-3) bendine göre verilemeyen idari para cezasının, bu kez anılan maddenin ikinci fıkrasının (e-2) bendi uyarınca verilmesinin hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkeleri açısından kabul edilmesi mümkün değildir.

Kanun koyucu tarafından, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile getirilen düzenleme ile madde yeniden düzenlenmiş ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin ihlâli hâlinde sorumlulara uygulanacak idari para cezası belirlenmiştir.

Buna göre, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması yükümlülüğünün ihlâli hâlinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararının yürürlüğe girdiği 03/02/2017 tarihinden, bu konuda gerekli yasal düzenlemenin yapıldığı 28/02/2019 tarihine kadar olan dönemde bayiler için uygulanacak herhangi bir idarî para cezası bulunmamakta olup, lehe olan bu durumun 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere aynen uygulanması hukuk devleti ilkesinin gereğidir.

Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi'nce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden iptal edilmesi ve kanun koyucu tarafından uygulanacak yaptırım konusunda iptal kararında verilen süre içerisinde herhangi bir yasal düzenleme yapılmaması karşısında, 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere lehe olan durumun uygulanmayıp, Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendi uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının anılan gerekçe ile bozulması gerektiği oyu ile, gerekçe yönünden karara katılmıyorum.