Danıştay 13. Daire E.2021/2321 K.2021/5345

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin mevzuatta tanınan süreler içinde asgari 10 (on) istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturamadığından bahisle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; 5015 sayılı Kanun'da dağıtıcı lisansı sahibi kişilerin bayilikler oluşturmaları kuralına yer verildiği, ancak Kanun'da bayilik teşkilatı için asgari bayi miktarı konusunda herhangi bir koşul ile bayilikler oluşturmayan dağıtıcıların lisanslarının da iptal edileceğine dair bir kurala yer verilmediği, bu kapsamda dağıtıcı lisansı sahibi kişilerin belirli süreler içerisinde bayilik teşkilatı oluşturması ve asgari sayıdaki bayiden oluşan bu teşkilatın korunması şeklinde bir yükümlülüğü bulunmamasına karşın Kanun kuralını aşar tarzda düzenlenen yönetmelik kuralına dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi. İdari Dava Dairesi'nce.

5015 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle, lisans kapsamında faaliyet yürütülebilmesine ilişkin özel şartlar belirlenmesi ve lisansın tadili ile sona ermesi konularında yönetmelikle düzenleme yapmaya yetkili kılınmış olan davalı idarece çıkartılan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan değişiklikle eklenen "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinde, dağıtıcı lisansı sahiplerine belirtilen sürelerde belirtilen sayıda bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturma yükümlülüğü getirildiği,

yine Yönetmeliğin Geçici 24. maddesiyle, dağıtıcı lisansı sahibi olan kişiler için anılan sürelerin 01/01/2020 tarihinden itibaren işlemeye başlayacağının kurala bağlandığı, bu sürenin makul bir süre olduğu, davalı idarece 01/01/2020 tarihinden itibaren üç ay geçmesine rağmen en az 10 (on) bayiden oluşan bayilik teşkilatına sahip olmayan dağıtıcı lisansı sahiplerinin tespit edilerek Yönetmelikle getirilen yükümlülüğün sağlanması için ilgililere uyarıcı yazı yazıldığı,

bu kapsamda davacıya gönderilen 06/04/2020 tarihli yazı ile 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 (on) bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerektiğinin, aksi taktirde anılan Yönetmeliğin 17. maddesi uyarınca lisansının sona erdirileceğinin bildirildiği, buna karşın yeterli sayıda bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturamadığının tespit edilmesi üzerine davacının lisansının sona erdirilmesine karar verildiği hususları dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılarak,

davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, kararın açıkça hukuka aykırı olduğu, iddia edilen eylemin gerçekleştiğine ilişkin somut tespit ve gerekçenin bulunmadığı, salgın, ekonomik kriz ve doğal afetler nedeniyle bayilik sayısının arttırılamadığı, lisans iptaline ilişkin kararın hukuki dayanağının olmadığı, şirketlerinin kurulduğu tarihte 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinde yapılan Kanun değişikliği ile bayi sayılarında sınırlama olamayacağına ilişkin kural kaldırılmışsa da, yeni düzenlemede bayilik sayısının ne miktarda olacağına ilişkin bir kuralın getirilmediği, şirketlerinin anılan değişiklikten önce kurulduğu, bu konuda müktesep hakkı olduğu,

Kanun'un yeni hâlinde bayi sayılarına ilişkin bir şart olmadığından hukuki belirlilik gereği müktesep hakkını ortadan kaldıracak şekilde bir düzenleme yapılamayacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

… tarih ve … sayılı dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Petrol Piyasası Daire Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısıyla, 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 (on) istasyonlu bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerektiği, aksi hâlde Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesi uyarınca lisansının sona erdirileceği bildirilmiştir.

Belirtilen sürenin sona ermesinden sonra Petrol Piyasası Daire Başkanlığı'nın … tarih ve …sayılı yazısıyla davacı şirketin anılan Yönetmelik hükmünde öngörülen sayıda istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturmadığının tespit edildiği ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca davacının dağıtıcı lisansının sona erdirilmesinin uygun olacağı yönünde teklifte bulunulması üzerine … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile davacı şirketin dağıtıcı lisansı sona erdirilmiştir.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinin (9) numaralı bendinde, "Bayi", bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişiler. (10) numaralı bendinde, "Bayilik", karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi.

(11) numaralı bendinde, "Dağıtıcı", akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi. (12) numaralı bendinde, "Dağıtım", serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütünü.

(27) numaralı bendinde, "Lisans", bu kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belge olarak tanımlanmış. "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol ile ilgili;

a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,

b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,

İçin lisans alınması zorunludur. Kurum, geliştireceği ilke ve ölçütler doğrultusunda, iletim ve işleme faaliyetlerinde lisans alma zorunluluğuna muafiyet getirebilir. Lisans vermede taahhüt üzerinden işlem yapılamaz."; üçüncü fıkrasında, "Bu Kanun'a göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurum'ca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır."; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde;

a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,

b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,

c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,

d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,

Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir."; on birinci fıkrasında, "Lisanslar ile ilgili olarak; a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,(...)

Ait usul ve esaslar Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir.";

7. maddesinin ikinci fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımının yanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolama tesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerinde bulunabilir. ... "; dördüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, 2. maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. ..." kuralları yer almıştır.

17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (8) numaralı bendinde, "Bayilik", karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi.

(34) numaralı bendinde, "Bayilik teşkilatı", dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış. "Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinin yedinci fıkrasının (g) bendinde, dağıtıcı lisans başvurusunda maddede belirtilenlere ek olarak, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerinin Kurul'ca belirlenecek yeterli teknik ve ekonomik güce sahip olması gerektiği kurala bağlanmış.

"Lisansın Sona Ermesi ve İptali" başlıklı 17. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sona erdirme işlemi Kurul tarafından veya bu yetkinin devredilmesi durumunda Başkanlık veya Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilir. Lisanslar; ... h) Dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde sona erdirilir.".

"Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinin işlem tarihindeki hâliyle 1. fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur.".

Geçici 24. maddesinde ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan kişiler, 1/1/2020 tarihinden itibaren, 34/A maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bayilik teşkilatını fıkrada belirtilen süreler içinde oluşturmakla yükümlüdür." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmak lisans alma şartına bağlanmış, lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,

faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurum yetkili kılınmış, lisanslar ile ilgili başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine ait usul ve esasların Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği belirtilmiş, dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmaları öngörülmüştür.

Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi ve lisansların sona ermesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idare tarafından, 5015 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne 07/09/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile eklenen 34/A maddesinde dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on,

altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatının oluşturulması gerektiği, geçici 24. maddesinde ise, dağıtıcı lisans sahiplerinin asgari sayıda bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı kurmaları için verilen âzâmi sürelerin 01/01/2020 tarihinden itibaren başlayacağı, bu tarihten itibaren Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen sürede ve asgarî sayıda bayilik teşkilatının kurulmaması hâlinde Yönetmeliğin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi uyarınca dağıtıcı lisanslarının sona erdirileceği belirtilmiştir.

Anılan yönetmelik kuralının yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan davacının, 01/01/2020 tarihinden itibaren üç ay içerisinde asgarî 10 (on) bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturması gerektiği kuşkusuzdur.

Ancak, davacı şirket vekili tarafından 08/07/2021 tarihinde dava dosyasına sunulan ek beyan dilekçesinde, 24/04/2021 tarih ve 31464 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan yönetmelik değişikliğiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34/A maddesinin birinci fıkrasına eklenen, "Lisansına işli olarak veya münferiden aynı unvanlı depolama lisansında asgari 4.000 metreküp depolama kapasitesine sahip dağıtım şirketleri için bu fıkrada belirtilen on, yirmibeş ve elli bayi sayısı şartı sırasıyla beş, onüç ve yirmibeş olarak uygulanır." cümlesiyle yapılan değişiklik kapsamında Yönetmelikte sayılan yeterli sayıda bayilik sözleşmelerinin bulunduğu, 4.000 metre küpten daha fazla depolama kapasitesine sahip … tarih ve … sayılı depolama lisansının bulunduğu ileri sürülmüştür.

Bunun üzerine, yönetmelik değişikliği kapsamında öngörülen şartların davacı tarafından sağlanıp sağlanmadığına yönelik olarak 01/01/2020 ila 14/05/2020 tarihleri arasında sahip olunan istasyonlu bayi sayısının ve işlem tarihi olan 14/05/2020 tarihi itibarıyla davacı şirketin lisansına işli veya münferiden aynı unvanlı 4000 m³ depolama kapasitesine sahip depolama lisansı olup olmadığının belirlenebilmesi maksadıyla yapılan Dairemizin 13/09/2021 ve 25/10/2021 tarihli ara kararlarına gelen cevabî yazılardan, davacı şirketin dava konusu işlem tarihinde 6 istasyonlu bayiye sahip olduğu ve aynı unvanlı 42.250,8 m³ depolama kapasitesine sahip … tarih ve … numaralı depolama lisansının bulunduğu görülmüştür.

Dava konusu, işlem tarihinden sonra yürürlüğe giren yönetmelik değişikliğinin davacının lehine olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.

07/09/2019 tarihli yönetmelik değişikliği ile dağıtıcı lisansı sahiplerine belirtilen sürelerde asgarî belli sayıda istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı oluşturmaları şartı getirilmiş, süresi içerisinde bayilik teşkilatının oluşturulmaması veya korunamaması hâlinde dağıtıcı lisanslarının sona erdirileceği, yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı bulunanlar açısından bayilik teşkilatını oluşturma yükümlülüğünün 01/01/2020 tarihinden itibaren başlayacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan düzenlemede, tüm dağıtıcı lisansı sahipleri için dağıtıcılık faaliyetlerine devam edebilmeleri için bayilik teşkilatı oluşturma şartının öngörüldüğü ve belirtilen süre içerisinde bayilik teşkilatını oluşturmayanların dağıtıcı lisanslarının sona erdirileceğinin kurala bağlandığı, söz konusu şart lisans kapsamında faaliyet yapılmasının kurucu unsuru niteliğini taşıdığından ve dolayısıyla idarî yaptırıma esas alınacak bir fiil olarak tanımlanmadığından lehe uygulama yapılması söz konusu olamaz.

Yönetmelik ile konulan şartın Yönetmeliğin yürürlük tarihinde dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı tarafından yerine getirilmesi gerekmekte olup, davacı açısından Yönetmeliğin yürürlük tarihinde anılan Yönetmelik kuralına göre bayilik teşkilatını oluşturmaması durumunda gerçekleşecek olan sonuçların yani lisansının sona erdirileceği hususunun öngörülebilir olduğunda şüphe bulunmamaktadır. Anılan kuralın 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanmaya başlanılmasından sonra davacı şirketin 3 ay içerisinde 10 (on) bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturamadığı, yani belirlenen şartı sağlayamadığı ve yükümlülüğünü yerine getirmediği görülmektedir.

Bu itibarla, söz konusu şartın yerine getirilmediği tarihte yürürlükte olan Yönetmelik kuralı uygulanmak suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Öte yandan, 2021 yılında yapılmış olan yönetmelik değişikliği tarihinde davacının mevcut ve geçerli bir dağıtıcı lisansı bulunmadığı için sonraki düzenlemenin davacı hakkında tatbiki mümkün olmadığından, yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulmaması nedeniyle davacı şirketin dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile davanın reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.