Danıştay 13. Daire E.2021/2899 K.2022/1158

Sanayi ve Ticaret A.Ş. VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket tarafından, mevzuatta belirtilen süre dahilinde yeterli sayıda istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatı oluşturulamadığının tespit edildiğinden bahisle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde 09/07/2019 tarihli değişiklikle yapılan düzenlemeye göre dağıtıcı lisansı sahibi kişilere belirli süreler içerisinde bayilik teşkilatı oluşturması ve asgari sayıdaki bayiden oluşan bu teşkilatın korunması yükümlülüğünün getirildiği, söz konusu değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan kişilere ise anılan yükümlülüğün 01/01/2020 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde uygulanacağının hükme bağlandığı,

buna göre dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin de 01/01/2020 tarihinden itibaren üç ay geçmesine rağmen belirlenen sürede ve belirli sayıdan oluşan bayilik teşkilatını oluşturmadığının tespit edilmesi üzerine, davalı idare tarafından … tarih ve … sayılı yazı ile davacı şirketin 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerektiğinin ihtar edildiği,

belirtilen sürenin sona ermesinden sonra davacı şirketin anılan Yönetmelik kuralında öngörülen sayıda istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturmadığı ve bu durumun Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer verilen kurala aykırılık teşkil ettiğinden bahisle dava konusu Kurul kararı ile davacı şirketin dağıtıcı lisansının sona erdirildiği; davacının 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerektiğinin, aksi takdirde Yönetmeliğin 17. maddesi uyarınca lisansının sona erdirileceğinin bildirildiği,

buna karşın yeterli sayıda bayiden oluşan bayilik teşkilatını oluşturamadığının tespit edilmesi üzerine davacının lisansının sona erdirilmesine karar verildiği dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 5015 sayılı Kanun'da bayi sayısına ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, Kanun'da yer almayan temel hakka ilişkin bir hükmün yönetmelikle sınırlandırılamayacağı, bu durumun Anayasa'nın çalışma ve sözleşme hürriyetine aykırılık teşkil ettiği, COVID-19 pandemi sürecinin mücbir sebep olarak kabul edilmesi gerektiği, lisansın sonlandırılmasının ceza mahiyetinde olduğu, kanunilik ilkesi gereği kanunla belirlenmeyen veya çerçevesi kanunla çizilmeyen eylemden dolayı ceza verilemeyeceği, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile başka bir sebepten lisansının iptal edildiği, söz konusu Kurul kararı internet sayfasında yayınlandığı için bayilerle sözleşme imzalamasının imkânsız olduğu, verilen kararın hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Dairemiz kararında belirtilen gerekçeye ek olarak aşağıda belirtilen gerekçe ile de temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesine 28/07/2020 tarih ve 31119 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ek 3. fıkra ile "....Sona erdirilen veya iptal edilen lisansların mahkeme kararı ile tekrar yürürlüğe girmesi durumunda, bu maddenin birinci fıkrasının uygulanması bakımından, yeni lisans alınmış gibi kabul edilir." düzenlemesi getirilmiş olup, anılan maddenin 1. fıkrasındaki "dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur." düzenlemesindeki yükümlülük bakımından lehe hükümler içerdiği göz önüne alındığında, davacıya da uygulanması gerekmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

1. Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde 09/07/2019 tarihli değişiklikle yapılan düzenlemeye göre dağıtıcı lisansı sahibi kişilere belirli süreler içerisinde bayilik teşkilatı oluşturması ve asgari sayıdaki bayiden oluşan bu teşkilatın korunması yükümlülüğü getirilmiştir.

2. Söz konusu değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan kişilere ise anılan yükümlülüğün 01/01/2020 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde uygulanacağı kural altına alınmıştır.

3. Buna göre dağıtıcı lisansı olan davacı şirketin de 01/01/2020 tarihinden itibaren üç ay geçmesine rağmen belirlenen sürede ve belirli sayıdan oluşan bayilik teşkilatını oluşturmadığı tespit edilmiş, davalı idare tarafından … tarih ve … sayılı yazı ile davacı şirketin 01/05/2020 tarihine kadar asgari 10 istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatını oluşturması ve koruması gerektiği ihtar edilmiş, verilen sürede de mevzuat kapsamında yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatı oluşturulmadığının tespit edilmesi üzerine Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 17. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca dava konusu … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile davacı şirketin dağıtıcı lisansı sona erdirilmiştir.

4. Bu kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinin (9) numaralı bendinde, "Bayi", bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişiler. (10) numaralı bendinde, "Bayilik", karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemi.

(11) numaralı bendinde, "Dağıtıcı", akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi. (12) numaralı bendinde, "Dağıtım", serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütünü.

(27) numaralı bendinde, "Lisans", bu kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belge olarak tanımlanmış. "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol ile ilgili;

a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,

b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,

İçin lisans alınması zorunludur. Kurum, geliştireceği ilke ve ölçütler doğrultusunda, iletim ve işleme faaliyetlerinde lisans alma zorunluluğuna muafiyet getirebilir. Lisans vermede taahhüt üzerinden işlem yapılamaz."; üçüncü fıkrasında, "Bu Kanun'a göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurum'ca yapılır. Lisansların verilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet ve teşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır. (...)"; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde;

a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,

b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,

c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,

d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,

Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir."; on birinci fıkrasında, "Lisanslar ile ilgili olarak; a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili, bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,(...)

Ait usul ve esaslar Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir.";

7. maddesinin ikinci fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımının yanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolama tesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerinde bulunabilir. (...) "; dördüncü fıkrasında, "Dağıtıcılar, 2. maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13) numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. (...)" kuralları yer almıştır.

17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (34) numaralı bendinde, "Bayilik teşkilatı", dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgarî sayıdaki bayiden oluşan yapı olarak tanımlanmış.

"Lisans Başvurusu" başlıklı 7. maddesinin yedinci fıkrasının (g) bendinde, lisans başvurusunda maddede belirtilenlere ek olarak, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerinin Kurul'ca belirlenecek yeterli teknik ve ekonomik güce sahip olması gerektiği kurala bağlanmış.

"Lisansın Sona Ermesi ve İptali" başlıklı 17. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sona erdirme işlemi Kurul tarafından veya bu yetkinin devredilmesi durumunda Başkanlık veya Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilir. Lisanslar; ... h) Dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde (...) sona erdirilir.".

"Bayilik teşkilatı kurulması" başlıklı 34/A maddesinin işlem tarihindeki hâliyle 1. fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturur.".

Geçici 24. maddesinde ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte dağıtıcı lisansı sahibi olan kişiler, 1/1/2020 tarihinden itibaren, 34/A maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bayilik teşkilatını fıkrada belirtilen süreler içinde oluşturmakla yükümlüdür." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'na göre, lisansın iptali ve lisansın sona erdirilmesi birbirinden farklı kurumlar olup farklı şartlara bağlanmıştır.

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte, davacının 8 adet bayi ile anlaşması bulunmakta iken 06/04/2020 tarihinde davacıya mevzuatta öngörülen asgarî 10 bayi sayısına ulaşması için 01/05/2020 tarihine kadar süre verilmiş, ulaşamadığı takdirde lisansının sona erdirileceği bildirilmiş ve nihayetinde … tarih ve … sayılı dava konusu Kurul kararı tesis edilmiştir.

Diğer yandan, davalı idarenin … tarih ve … sayılı işlemi ile 01/06/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, davacının dağıtıcı lisansının iptaline karar verilmiştir. Davacı şirket tarafından anılan işlemin iptali için açılan davada, … İdare Mahkemesi’nce … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, anılan karar Dairemizin 07/02/2022 tarih ve E:2021/3311, K:2022/260 sayılı kararı ile gerekçeli olarak onanmış ve gelinen aşamada lisans iptaline ilişkin işlem yargı kararı ile ortadan kalkmıştır.

Dairemizin 07/02/2022 tarihli ara kararı ile, 02/04/2020 tarihli lisans iptaline ilişkin kararın Kurum’un internet sayfasında yayınlanıp yayınlanmadığı sorulmuş, 28/02/2022 tarihinde gelen ara kararı cevabında, söz konusu Kurul kararın internet sayfasında yayınlandığı belirtilmiştir.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahibi davacı hakkında öncelikle 02/04/2020 tarihli kararla dağıtıcı lisansının iptaline yönelik işlem tesis edilmiş ve bu karar Kurum'un internet sayfasında ilan edilmiş, daha sonra ise 06/04/2020 tarihli yazıyla davacıya asgari 10 bayiden oluşan bayilik teşkilatını tamamlamak üzere 01/05/2020 tarihine kadar süre verilmiş olup, daha sonraki yargı kararlarıyla hukuka aykırı bulunan lisans iptali işlemi nedeniyle davacının mevzuatta öngörülen sürede ve sayıda bayi ile anlaşması kendisinden kaynaklanmayan bir sebeple imkânsız hâle gelmiş bulunmaktadır.

Bu itibarla, dağıtıcı lisansı bir başka Kurul kararıyla iptal edilmiş olan davacıdan, aynı süreçte asgari 10 bayiden oluşan bayilik teşkilatını tamamlaması beklenemeyeceğinden, belirlenen sürede bayilik teşkilatını oluşturamadığından bahisle tesis edilen dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet görülmemiştir.