Danıştay 13. Daire E.2021/850 K.2022/2092

1. BDDK tarafından 50.000,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı üst yazıyla bildirilen … tarih ve … sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararının iptali;

2. 02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 15. maddesinin tümden iptali, aksi kanaatte olunması hâlinde 15. maddenin birinci fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesinin ve Yönetmelik'in 20. maddesinin iptali ile,

3. 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 15. ve 33. maddelerinde geçen “sürekli” ifadelerinin veyahut uygun görülmesi hâlinde 15. ve 33. maddelerinin tamamının Anayasa'ya aykırılığı sebebiyle Anayasa Mahkemesi'ne somut norm denetimi için başvurulması istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Davalı Kurumun, Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik'in 20. maddesi uyarınca kendilerinden faaliyet bilgisi istediği, Kurumun yazısına karşı süresi içinde cevap verildiği, Kurumun denetim ve gözetiminde olan şirketlerde bir denetim faaliyeti yapılmadığı, bu nedenle de ilgili formun doldurulmadığı ve bu cevabi yazıyla bildirim yükümlülüğünün yerine getirildiği, herhangi bir yükümlülüğün ihlâlinden bahsedilemeyeceği, zira olmayan denetimin formunun da doldurulamayacağı, çalışma hürriyetinin çalışamama ve hatta istemeyerek de olsa iş alamama hakkın da içerdiği,

Yönetmeliğin Kanun'a ve daha üst normlara olan aykırı düzenlemeleri nedeniyle idari para cezası uygulandığı, Türkiye'deki bankaların büyük bir kısmının yabancı ortaklı olduğu ve yabancı ortakların yerli ve milli denetim firmaları yerine uluslararası bağlantıları olan firmaları tercih ettiği, mevzuatın da bu uygulamayı koruduğu, Yönetmeliğin 20. maddesinin lafzından "iş alamama" hâlinin bağımsız denetim firmaları açısından bir kabahat olarak değerlendirildiğinin anlaşıldığı,

bağımsız denetim işi bir "kamu hizmeti" faaliyeti çerçevesinde değerlendirilebilirse de işin niteliği itibarıyla özel hukuk özelliklerini taşıyan bir yönünün de bulunduğu, Yönetmeliğin 20. maddesinin Anayasa'ya ve uluslararası sözleşme hükümlerine aykırı olduğu, Aynı Yönetmeliğin 15. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi uyarınca Kurum denetimine ve gözetimine tabi şirketlerde kesintisiz beş hesap dönemi boyunca bağımsız denetim faaliyetinde bulunmayan firmaların listeden süresiz olarak çıkarılacağının düzenlendiği, bu düzenleme ile de çalışma hürriyetinin ihlâlinin çok ileri boyuta taşındığı, bu düzenlemenin de Anayasa'ya aykırı olduğu,

yüz kızartıcı ya da mesleğe hâlel getirici hiçbir işlem yapmayan denetim firmalarının sadece iş alamadıkları için süresiz olarak mesleklerinden men ediliyor olmalarının Anayasa'ya, uluslararası sözleşmelere ve kanuna aykırı olduğu,

5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 15. ve 33. maddelerinde geçen "veya sürekli' ifadelerinin Anayasa'ya aykırı olduğu ve somut norm denetimi yapılması amacıyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması gerektiği, Anayasa ve uluslararası sözleşmeler ile çalışma hürriyetini engelleyici tedbirler yasaklanmış iken anılan Kanun maddeleri ile bağımsız denetim kuruluşunun bir daha hiç dönmemek üzere faaliyetten men edilmesinin hüküm altına alındığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davacı şirketin 2019 yılına ilişkin yıllık faaliyet raporunu Yönetmelik'te belirlenen süre içinde Kuruma göndermediği, bu aykırılık nedeniyle davacı şirketten savunmasının istendiği, davacı şirketin savunmasında Kurum denetim ve gözetimine tabi şirketler nezdinde bir denetim faaliyetinin yapılmadığının bildirildiği,

davacı şirketin savunma yazısındaki hususlar dikkate alınarak Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik'in 20. maddesi gereği yıllık faaliyet raporunun süresi içinde Kuruma tevdi edilmemesi nedeniyle davacı şirket hakkında 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesinin (b) bendi uyarınca ellli bin TL idari para cezası uygulanmasına karar verildiği ve davacıya bildirildiği, Kurumun … tarih ve … sayılı yazısının bildirici bir etkiye sahip olduğu, dolayısıyla iptal davasına konu edilebilecek icrai bir işlem olmadığı,

davacı tarafından … tarih ve …sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenmediğinden bu kısım hakkında karar verilemeyeceği, anılan Kurul kararının sadece davacı şirketle ilgili olmadığı, davacı şirket yanında başka bağımsız denetim şirketleri hakkında da idari para cezası uygulandığı, davacı şirketin anılan kararın bütünüyle iptal edilmesi için aranan ehliyet şartını taşımadığı,

davanın sayılan sebepler nedeniyle öncelikle usulden reddedilmesi gerektiği, Yönetmeliğin "Listeden süresiz olarak çıkarılma" başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinin ve birinci fıkrada yer alan "süresiz" ifadesinin de davacı tarafından iptalinin istendiği, ancak anılan düzenleyici işleme karşı ilan tarihinden itibaren 60 gün içinde dava açılmadığından bu kısmın da süre aşımından reddedilmesi gerektiği, dava konusu idari para cezasının 5411 sayılı Kanun'un 148. maddesi uyarınca uygulandığı,

anılan Kanun'un 15. ve 33. maddelerinin olayda uygulanması söz konusu olmadığından bu maddelere ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi'ne somut norm denetimi başvurusu yapılabilmesi için gerekli şartların oluşmadığı, Kurumun, başta finansal piyasalarda güven ve istikrarın sağlanması amacı olmak üzere bu alanda kanun ve ilgili mevzuat uyarınca kedisine verilen düzenleme ve denetleme görevi kapsamında düzenleyici işlemler tesis ettiği,

bankalar haricinde Kurum düzenleme ve denetimine tabi kuruluşlarda en az üç hesap dönemi bağımsız denetim faaliyeti yürütmüş olmanın bağımsız denetim şirketlerinin bankalarda da denetim yapabilmek için listeye dahil edilmelerinin bir ön şartı olarak düzenlendiği, Yönetmeliğin 15. maddesinin (h) bendi ile söz konusu şartın yetkinin devamı için de arandığı, diğer bazı sektörlerde de benzer düzenlemelerin bulunduğu, yargısal denetimin hukukilik denetimi ile sınırlı olduğu,

çalışma ve sözleşme hürriyeti uyarınca özel teşebbüsler kurmak serbest olmakla birlikte devletin, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini sağlayacak tedbirleri almakla yükümlü olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : 02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 20. maddesi yönünden davanın reddine, aynı yönetmeliğin 15. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "süresiz" ifadesi ve birinci fıkranın (h) bendi bakımından davanın süre aşımından reddine, davacı şirket hakkında 50.000,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin BDDK tarafından … tarih ve … sayılı üst yazıyla bildirilen … tarih ve … sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ

Dava; 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesinin (b) bendi uyarınca davacı şirket adına 50.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemle bildirilen … tarih ve … sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararının davacı şirkete ilişkin kısmı ile 02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik"in 15. maddesinin denetim listesinden süresiz olarak çıkarılma yaptırımına yol açacak fiil ve durumlara yer verilen 1. fıkrasının (h) bendi ile Yönetmelik'in 20. maddesinin iptali ile 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 15. ve 33. maddelerinin içerdikleri "veya sürekli" ifadesi yönünden değerlendirilmek suretiyle iptalleri için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemleriyle açılmıştır.

Her ne kadar, idari yargı yerlerinde açılan davalarda terditli istemde bulunulmaması kuralına aykırı bir şekilde, dava dilekçesinde, dava konusu edilen Yönetmelik’in 15. maddesinin tümden iptali, aksi halde 15. maddenin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ibaresinin iptali istenilmiş ise de; dilekçe içeriğinden, iptal isteminin; süresiz olarak listeden çıkarılma yaptırımının uygulanmasına yol açan 15/1-h bendine yönelik olduğu anlaşıldığından gelinen aşamada istem yukarıda olduğu şekilde düzeltilmek suretiyle düşünce oluşturulmuştur.

Davacı tarafça Anayasa'ya aykırılık iddiasında bulunulan Kanun maddeleri incelendiğinde; uyuşmazlıkta uygulanacak hüküm içermedikleri anlaşılmakla, bu maddeler bakımından Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması yolundaki istemin reddi gerektiği düşünülmüştür.

Davalı idarenin usule ilişkin diğer itirazları yerinde görülmemiş olup işin esasına geçilmiştir.

Öte yandan, davacı tarafça iptali istenilen, "Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik"in 15. maddesinin; bankalarda bağımsız denetim yapmaya yetkili bağımsız denetim kuruluşları listesinden süresiz olarak çıkarılmaya ilişkin hükümler içerdiği, her ne kadar dava konusu kararda bu madde yönünden de daha sonra değerlendirme yapılacağı yönünde bir bilgiye yer verilmiş ise de; bu hüküm işletilmek suretiyle alınmış, idari davaya konu edilebilecek, dolayısıyla, davacının güncel menfaatini etkileyen bir işlem bulunmadığı gibi, bu hükmün, davacıya 17/09/2020 tarihinde tebliğ edilen, dava konusu bireysel işleme de dayanak alınmadığı görülmekte olup, iptalini istemede davacının meşru, kişisel ve güncel bir menfaati ve dolayısıyla dava açma ehliyeti bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Kaldı ki, sonrasında Kurul tarafından alınan … tarih ve … sayılı kararla, davacı şirket listeden süresiz olarak çıkarılmış ve bu işlem ile dayanağı olan, anılan 15. madde hükümlerinin iptali istemiyle Danıştay 13. Dairesinin 2021/65 esasına kayıtlı dava 04/01/2021 tarihinde açılmış bulunmaktadır.

Uyuşmazlığın esasına geçildiğinde;

Uygulanan Yasa hükmü bakımından;

5411 sayılı "Bankacılık Kanunu"nun "Sınırlamalara, kararlara ve düzenlemelere aykırı hareketler dolayısıyla idarî para cezaları" başlıklı 148. maddesinde; "Kurul kararıyla ve gerekçesi belirtilmek suretiyle, bu Kanun kapsamındaki kuruluşlar ile ilgili gerçek ve tüzel kişilere;

...

b) İlgili maddelerine göre, Kurul ve Kurum tarafından bu Kanuna dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması hâlinde elli bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar,

İdarî para cezası uygulanır. (Ek cümle:20/2/2020-7222/16 md.) Kurul, yaptırım kararı verilinceye kadar aykırılığın birden fazla işlenmiş olmasını veya idari para cezasının uygulanmasından itibaren iki yıl içerisinde aynı aykırılığın tekrarlanmasını dikkate alarak bu fıkrada yer alan tutarları iki katına kadar artırarak uygulamaya yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.

Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri "belirlilik"tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir.

Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar.

Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

Değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşullar kimi durumlarda devlet idarelerine bir takım hakların tanınması gereğini ortaya çıkarmıştır. Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareye değişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınmaktadır.

Bununla birlikte yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir. "Öngörülebilirlik şartı" olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlar.

Dava konusu işlemin dayanağı olan ve yukarıda yer verilen 148. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi incelendiğinde ise; davalı idarenin Yasa'nın belirlediği sınırlar arasında cezanın takdirinde esas alacağı objektif ölçütler Yasa'da gösterilmemiştir. Yasa'yla sadece idari para cezasının alt ve üst sınırları gösterilmiş, bu alan içinde cezayı uygulama yetkisi idareye bırakılmıştır.

İdarenin hangi ölçütleri esas alacağı açık, belirgin ve somut olarak Yasa'da yer almadığı gibi, "Kurul ve Kurum tarafından bu Kanuna dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması hâlinde" şeklinde bir ifadeye yer verilmek suretiyle, hukuksal etkisi ve gücü birbirinden farklı tüm işlemler bakımından parasal limiti hariç, sınırları belirsiz bir düzenleme alanında, çok geniş bir takdir yetkisi idareye bırakılmış olup, Yasa kuralı bu anlamda belirli ve öngörülebilir olmadığı gibi, uygulamada, yorum ve değerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe,

haksızlığa ve keyfiliğe yol açabilecek niteliktedir.

Bu nedenle Yasa'nın işleme dayanak alınan 148/1-b maddesi hükmünün Anayasa'nın 2. maddesine aykırı olduğu, iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurularak verilecek kararın beklenilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Yönetmeliğin 20. maddesinin iptali istemi bakımından;

02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik"in "Yıllık rapor düzenlenmesi" başlıklı 20. maddesi; "(1) Bağımsız denetim kuruluşları;

a) Karar eki I Sayılı Listenin (2) numaralı kısmında belirtilen Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimler ile

b) Denetlenen banka bazında, önemlilik ölçütü çerçevesinde tespit edilen bulgular ve bu bulgulara ilişkin yapılanlar, hangi tespitlerin çözülerek mali tablo ve eklerinde düzeltildiği, çözümlenmesi zaman gerektiren hususların düzeltilmesi için nasıl bir mutabakata varıldığı, çözümlenemeyenlerin ise bağımsız denetim raporuna nasıl yansıtıldığı hakkında açıklayıcı bilgileri ve Kurumca gerekli görülen diğer bilgileri içerecek şekilde hazırlanarak yönetim organı tarafından imzalanacak faaliyet raporunu her hesap dönemini takip eden Nisan ayı sonuna kadar elektronik ortamda Kuruma gönderir." şeklindedir.

Dava dosyasının incelenmesinden; davalı idarece; pandemi nedeniyle sürenin uzatılmasına rağmen, davacı şirketçe, faaliyet raporunun verilmemesinin Yönetmelik'in 20. maddesi hükmüne aykırılık taşıdığı ileri sürülerek, Yasa'nın 148/1-b maddesi uygulanmak suretiyle 50.000,00 TL idari para cezası verildiği belirtilirken; davacı şirketçe; Yönetmelik hükmünün, denetim faaliyeti olması halinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporu düzenlenmesini zorunlu kıldığını, herhangi bir denetim faaliyetlerinin bulunmadığını, bu nedenle rapor düzenlemelerinin de mümkün olmadığı iddiasıyla uygulanan idari para cezasının ve dayanağı Yönetmelik hükmünün hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptalinin istenildiği görülmektedir.

Yönetmelik'in 20. maddesi incelendiğinde; denetim faaliyetinde bulunulsun ya da bulunulmasın mutlaka faaliyet raporu düzenlenmesi gerektiğine ilişkin açık bir ibare içermediği, faaliyet raporunun yapılan denetimlere ilişkin olduğu şeklinde anlaşılmaya son derece müsait olduğu halde, davalı idarece aksi yönde iddiada bulunulduğu görülmekte olup, yukarıda Yasa'nın 148/1-b maddesinin Anayasaya aykırı olduğu yolundaki görüşümüze dayanak alınan gerekçeler Yönetmelik hükmü için de geçerli olup, idari ceza uygulanmasına yol açan hükmün eksik düzenlendiği ve ilgilileri için öngörülebilir olmaktan uzak olduğu, bu haliyle hukuka aykırılık taşıdığı ve iptalinin gerekeceği düşünülmektedir.

Bireysel işleme gelince;

Hukuka aykırı olduğu tespit edilen Yönetmelik hükmüne dayalı olarak tesis edilen 50.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının davacı şirkete ilişkin kısmının da hukuka ve mevzuata aykırı olacağı açıktır.

Açıklanan nedenlerle, Yasa'nın 148/1-b maddesinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması; davanın, Yönetmelik'in 15. maddesi hükmünün iptali istemiyle açılan kısmının ehliyet yönünden reddine karar verilmesi, Yönetmelik'in 20. maddesi ile bireysel işlemin ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 17/05/2022 tarihinde, davacı vekili Av. … ile davalı idare vekilleri Av. … ve Av. …'in geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı şirket, bankalarda bağımsız denetim yapmaya yetkili bağımsız denetim kuruluşları listesinde yer alan bir şirket olup 02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 20. maddesi gereğince Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporunu süresi içinde Kuruma göndermediğinden bahisle Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından … tarih ve … sayılı yazı ile savunması istenmiş, davacı şirket tarafından … tarih ve …sayılı yazıyla yapılan savunmada,

Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde herhangi bir denetim faaliyeti yapılmadığı bildirilmiş, bunun üzerine anılan Yönetmeliğin 20. maddesine aykırılık nedeniyle 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesi uyarınca davacı şirket hakkında 50.000-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.

Davacı şirket tarafından, 50.000,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı üst yazıyla bildirilen … tarih ve … sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararının ve işlemin dayanağı niteliğindeki Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 20. maddesinin ayrıca aynı Yönetmeliğin 15. maddesinin tümden iptali, aksi kanaatte olunması hâlinde 15. maddenin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesinin iptali ile 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 15. ve 33. maddelerinde geçen “sürekli” ifadelerinin veyahut uygun görülmesi hâlinde 15. ve 33. maddelerinin tamamının Anayasa'ya aykırılığı sebebiyle Anayasa Mahkemesi'ne somut norm denetimi için başvurulması istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı tarafından, Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 15. maddenin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesine ilişkin olarak davanın süre aşımından reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava Açma Süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da ve İdare Mahkemeleri'nde altmış ve vergi mahkemelerinde 30 gün olduğu, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun maddesi gereği, ilanı gereken bir düzenleyici işlemin ilan tarihini izleyen günden itibaren ya da bu işlemlerin uygulanması hâlinde, uygulama işlemine dayanak teşkil eden düzenleyici işlem veya uygulama işlemi ya da her ikisine birden dava açılabilir.

Uyuşmazlık konusu olayda davanın konusunu, anılan Yönetmeliğin 20. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen faaliyet raporunun süresi içinde Kuruma tevdi edilmemesi nedeniyle davacı şirket hakkında 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesinin (b) bendi uyarınca tesis edilen idarî para cezasının oluşturduğu, ancak davacı tarafından dava tarihinde henüz tesis edilmemiş olan "listeden süresiz olarak çıkarılma" başlıklı Yönetmeliğin 15. maddesinin tümden iptali, aksi kanaatte olunması hâlinde 15. maddenin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesinin iptalinin de istendiği,

dava konusu idari para cezasının Yönetmeliğin 15. maddesine dayanılarak tesis edilmediği ve anılan düzenleyici işleme karşı ilan tarihini izleyen günden itibaren 60 gün içinde dava açılmadığı dikkate alındığında Yönetmeliğin 15. maddesine ilişkin olarak davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Davalı idarenin usûle yönelik diğer itirazları yerinde görülmemiş, Anayasa'ya aykırılık iddiası ise ciddi bulunmamıştır.

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 15. maddesinde, "Bankaların bağımsız denetim faaliyetleri ile Kurul tarafından zorunlu tutulması hâlinde, bankaların varlıklarının, hak ve yükümlülüklerinin ya da kredi müşterilerinden alınacak teminatların değerlemesi ve kendilerinin ya da kredi müşterilerinin derecelendirilmesi faaliyetlerini gerçekleştirecek olan kuruluşların yetkilendirilmesine, yetkilerinin geçici veya sürekli olarak kaldırılmasına Kurulca karar verilir.

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ilgili meslek birliklerinin görüşü alınarak Kurulca belirlenir.". 33. maddesinde, "Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafından yetkilendirilmiş bağımsız denetim kuruluşlarından, 15. madde kapsamında istenilecek ilave şartlar Merkez Bankası ve Kuruluş birliklerinin görüşü alınarak Kurul tarafından belirlenir ve bu şartları haiz bağımsız denetim kuruluşlarına ilişkin liste kamuoyuna açıklanır.

Kurul, listede yer alan bağımsız denetim kuruluşlarının bu Kanun kapsamındaki bağımsız denetim faaliyetlerine ilişkin yapacağı kalite kontrol ve denetim çalışmaları neticesinde standart ve mevzuata aykırılıkları tespit edilenleri geçici veya sürekli olarak listeden çıkarmaya yetkilidir. Kurul, yapacağı kalite kontrol ve denetim çalışmalarının sonuçlarını Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumuna bildirir.

Bağımsız Denetim Kuruluşları, bu Kanun uyarınca yaptıkları faaliyetler dolayısıyla üçüncü kişilere verdikleri zararlardan sorumludurlar. Bağımsız denetim kuruluşları denetim esnasında, bankanın varlığını tehlikeye sokabilecek veya yöneticilerin Kanun veya esas sözleşmeyi ihlâl etmiş olduklarını gösteren hususları tespit ederse, durumu derhal Kuruma bildirir.

Bu bildirim, mesleki gizlilik prensiplerinin ve anlaşmalarının veya bankacılık sırlarına ilişkin yükümlülüklerin ihlâl edildiği anlamına gelmez.";

148. maddesinde, "Kurul kararıyla ve gerekçesi belirtilmek suretiyle, bu Kanun kapsamındaki kuruluşlar ile ilgili gerçek ve tüzel kişilere;

a) Bu Kanun veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelerde yer alan sınırlamalara uyulmaması hâlinde beş yüz bin Türk Lirasından az olmamak üzere aykırılık oluşturan tutarın yüzde beşine kadar,

b) İlgili maddelerine göre, Kurul ve Kurum tarafından bu Kanun'a dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması hâlinde elli bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar,

İdari para cezası uygulanır. Kurul, yaptırım kararı verilinceye kadar aykırılığın birden fazla işlenmiş olmasını veya idari para cezasının uygulanmasından itibaren iki yıl içerisinde aynı aykırılığın tekrarlanmasını dikkate alarak bu fıkrada yer alan tutarları iki katına kadar arttırarak uygulamaya yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.

02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in 20. maddesinde, "Bağımsız denetim kuruluşları;

a) Karar eki 1 sayılı listenin (2) numaralı kısmında belirtilen Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimler ile

b) Denetlenen banka bazında, önemlilik ölçütü çerçevesinde tespit edilen bulgular ve bu bulgulara ilişkin yapılanlar, hangi tespitlerin çözülerek mali tablo ve eklerinde düzeltildiği, çözümlenmesi zaman gerektiren hususların düzeltilmesi için nasıl bir mutabakata varıldığı, çözümlenemeyenlerin ise bağımsız denetim raporuna nasıl yansıtıldığı hakkında açıklayıcı bilgileri ve Kurumca gerekli görülen diğer bilgileri içerecek şekilde hazırlanarak yönetim organı tarafından imzalanacak faaliyet raporunu her hesap dönemini takip eden Nisan ayı sonuna kadar elektronik ortamda Kuruma gönderir." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in dava konusu 20. maddesi yönünden;

5411 sayılı Kanun'un 15. ve 33. maddeleri ile davalı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'na finansal piyasalarda düzenleme ve denetleme görevi kapsamında düzenleyici işlemler tesis etme yetkisi tanınmış, Kanun'un 88. maddesi ile Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun karar organı olan Kurul'a "düzenlemek ve denetlemekle görevli olduğu sektör veya alanla ilgili uluslararası ilke ve standartlarla uyumlu ikincil düzenlemeleri yapmak ve kararlar almak" görev ve yetkisi verilmiştir. Aynı Kanun'un 93. maddesi ile de yine Kurum'un Kurul kararıyla bu Kanun'un uygulanmasına ilişkin yönetmelikler ve tebliğler çıkarmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.

Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik'in dava konusu 20. maddesinde, bağımsız denetim kuruluşlarının, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin olarak hazırlanacak faaliyet raporunu her hesap dönemini takip eden Nisan ayı sonuna kadar elektronik ortamda Kuruma göndereceği kurala bağlanmıştır.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlara ilgili oldukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi verildiği ve düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenleyebileceği açık olduğundan kanun koyucu tarafından verilen yetkinin kullanılması doğrultusunda tesis edilen Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik'in dava konusu 20. maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Dava konusu idarî para cezası yönünden;

Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in 20. maddesi gereğince Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporunu süresi içinde Kuruma göndermediği gerekçesiyle davacı şirket hakkında 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesi uyarınca 50.000-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.

Kurul ve Kurum tarafından 5411 sayılı Kanun'a dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması dolayısıyla Kanun'un 148. maddesinin (b) bendi uyarınca idari para cezası verilebileceği açık olmakla birlikte, Yönetmeliğin 20. maddesinde, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin olarak hazırlanacak faaliyet raporunun Kuruma gönderilmesinden bahsedildiği,

davacı şirketin ise son beş yıl içinde Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde herhangi bir denetim faaliyetinde bulunmadığı için Kuruma faaliyet raporu göndermediği, Yönetmelik maddesinin lafzından, yapılmayan denetime ilişkin olarak da bir faaliyet raporu hazırlanacağının ve Kuruma gönderileceğinin anlaşılamadığı, bu hâliyle davacı şirket hakkında tesis edilen idari para cezasında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.