Danıştay 13. Daire E.2021/972 K.2023/1956

Dava konusu istem: Davacı şirketin, Borsa İstanbul nezdindeki faaliyetlerine 01/01/2018 ile 13/03/2019 tarihleri arasında kesintisiz olarak bir yıldan fazla süreyle ara verdiğinden bahisle Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin 21. maddesinin birinci fıkrası uyarınca faaliyet izninin iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda.

Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin 12. maddesinde kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyet konuları sayılmış olup, maddede birbirinden farklı birçok faaliyetin yer aldığı, davalı idarece kıymetli madenler aracı kuruluşlarına bu faaliyet konuları kapsamında ayrı ayrı olarak değil, tümü için faaliyet izninin verilmiş olduğu,

davalı idarece aynı Yönetmeliğin 21. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, faaliyetlerine kesintisiz bir yıl süre ile ara veren kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyet izninin Bakanlıkça iptal edileceği yönündeki düzenleme gereği dava konusu işlemin tesis edildiği, davacı şirketin, Borsa İstanbul nezdinde 01/01/2018 ile 13/03/2019 tarihleri arasında faaliyetlerine kesintisiz olarak bir yıldan fazla süreyle ara vermekle birlikte, Yönetmeliğin 12. maddesinde sayılan diğer faaliyetlerine devam etmiş olduğu,

bahsi geçen döneme ait (2018 yılı içerisinde) kıymetli maden satımına ilişkin belgelerin ve bu işlemlere ilişkin Gelir İdaresi Başkanlığı'na sunulan geçici vergi beyannamelerinin bulunduğu, bu durumda, kıymetli madenler aracı kuruluşlarına verilen faaliyet izninin Yönetmeliğin 12. maddesinde sayılan tüm faaliyet konularını kapsayıcı şekilde verildiği ve bu faaliyetlere kesintisiz bir yıl süre ile ara veren kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyet izninin iptal edileceği düzenlemesi dikkate alındığında, Yönetmeliğin 12. maddesinde birden çok faaliyetin yer aldığı,

davacı şirketin ise bu faaliyetlerden sadece birine ilişkin olarak bir yıl süreyle kesintisiz ara verme durumunun oluştuğu, fakat diğer faaliyetlerini devam ettirdiği anlaşıldığından, salt Borsa İstanbul nezdinde faaliyetlerine kesintisiz olarak bir yıldan fazla süreyle ara verdiğinden bahisle birden çok faaliyette bulunmaya olanak tanıyan faaliyet izninin iptali yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti:. Bölge İdare Mahkemesi ...

İdari Dava Dairesi'nce; gerek Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar'ın gerek Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin amaçlarından birinin, Borsada faaliyet gösterecek kıymetli madenler aracı kurumlarının kuruluşları ile kıymetli madenler aracı kuruluşlarına izin verilmesi olduğu, kıymetli madenler aracı kurumlarınca faaliyet izni için Bakanlığa yapılacak başvurunun da Borsada faaliyet göstermek amacıyla yapılması gerektiği, İdare Mahkemesi'nce Yönetmeliğin 12. maddesinde birbirinden farklı birçok faaliyete yer verildiği,

faaliyet izninin de bu faaliyetlerin tümü için verildiği, bu itibarla, Borsa İstanbul nezdinde faaliyetlerine kesintisiz olarak bir yıldan fazla süreyle ara verdiğinden bahisle diğer faaliyetlerini devam ettiren davacının faaliyet izninin iptal edilemeyeceği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de, Yönetmeliğin ilgili hükümleri dikkate alındığında, davaya konu faaliyet izninin Borsa İstanbul nezdinde yapılacak faaliyetlere ilişkin olarak verildiğinin anlaşıldığı,

Yönetmeliğin 12. maddesinde faaliyet konuları arasında farklı işlemlerin de sayılmış olmasının, dava konusu faaliyet izninin esas olarak Borsa İstanbul nezdinde gerçekleştirilecek işlemler için verildiği gerçeğini değiştirmeyeceği, bu durumda,

Borsa İstanbul nezdinde 01/01/2018 ile 13/03/2019 tarihleri arasında faaliyetlerine kesintisiz olarak bir yıldan fazla süreyle ara verdiği tespit edilen davacının Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin 21. maddesinin 1. fıkrası uyarınca faaliyet izninin iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle davalının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu işlemin tesisinden önce herhangi bir bildirim yapılmadığı, savunmasının talep edilmediği, şirketin faaliyet konusunun Borsa İstanbul bünyesindeki faaliyetlerle sınırlı olmadığı, faaliyet izninin iptaline ilişkin yetkinin keyfi şekilde kullanılamayacağı, kamu yararı gerekleri açısından temellendirilmiş olgularla desteklenmesi gerektiği, anılan tarihlerde faaliyete ara vermenin söz konusu olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin ve temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi içeren faaliyet izninin iptal edilmesinin, Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkına müdahale oluşturduğu ve anılan müdahalenin Anayasa'nın 13. ve 35. maddesinde öngörülen kanunîlik şartını sağlamadığı anlaşıldığından, davacı şirketin faaliyet izninin iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır. Bu itibarla, temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Borsa İstanbul nezdinde 01/01/2018-13/03/2019 tarihleri arasında faaliyetlerine kesintisiz bir yıldan fazla süre ile ara vermesi nedeniyle, Borsa İstanbul Kıymetli Madenler Piyasasında işlem yapmak üzere davacı şirkete verilmiş olan faaliyet izni, Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin 21. maddesinin birinci fıkrası uyarınca … tarih ve … sayılı Bakan Yardımcısı Olur'u ile iptal edilmiş; bu husus … tarih ve … sayılı işlem ile davacı şirkete bildirilmiştir. Bunun üzerine, davacı şirketin faaliyet izninin iptaline ilişkin işlemin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nev'i eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir.".

3. maddesinin birinci fıkrasında, "Cumhurbaşkanının bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişi, üçbin Türk Lirasından yirmibeşbin Türk Lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır.";

beşinci fıkrasında, "Bu Kanun'a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, elli bin Türk lirasından iki yüz elli bin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur.

Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilan ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığı'nın talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir." kuralı bulunmaktadır.

1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu'nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar'ın 1. maddesinde, "(1) Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine,

döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ithâl ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithâlata, özelliği olan ihracat ve ithâlata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir.

(2) Bu Karar'a ve bu Karar'ın uygulanması amacıyla Bakanlıkça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun'la ek ve tadillerine muhalefet sayılır. (3) Çeşitli kanunlar ve uluslararası anlaşmalarda yer alan özel hükümler saklıdır.".

"Yetki" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, "Bakanlık bu Kararın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Kararda öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Kararda öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir.".

"Denetim" başlıklı 21. maddesinin dördüncü fıkrasında ise, "Kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Kararda belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabilir." kurallarına yer verilmiştir.

Borsada faaliyet gösterecek kıymetli madenler aracı kurumlarının kuruluşları ile Borsada üye olarak faaliyet gösterecek kıymetli madenler aracı kuruluşlarına izin verilmesi ve faaliyet şartlarına ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karara dayanılarak hazırlanan Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin "Kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyetinin durdurulması ve faaliyet izninin iptali" başlıklı 21. maddesinin birinci fıkrasında,

bu Yönetmeliğin 13. maddesi ile yasaklanan faaliyetlerde bulunan veya faaliyetlerine kesintisiz bir yıl süre ile ara veren kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyet izninin Bakanlıkça iptal edileceği kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu işlemin, Borsa İstanbul bünyesindeki faaliyetlerine kesintisiz bir yıl süre ile ara verdiği tespit edilen davacı şirket hakkında, Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) 21. maddesinin birinci fıkrasının uygulanması kapsamında tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dairemizin 26/12/2022 tarih ve E:2019/3051, K:2022/4968 ile E:2019/3052, K:2022/4969 sayılı kararlarıyla, özetle, "Faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin, muhatabının (davacının) Anayasa'da güvence altına alınan mülkiyet hakkına yapılan bir müdahale teşkil ettiği anlaşılmaktadır. Mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin ise, Anayasa'nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen şartlara uygun olması zorunludur.

Bunun için ise öncelikle müdahalenin açık, belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir bir kanunî temelinin bulunması gerekmektedir. Dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesinin birinci fıkrasında, faaliyetlerine kesintisiz bir yıl süre ile ara veren kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyet izninin Bakanlıkça iptal edileceği kurala bağlanmış, anılan düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen idarî işlemle davacının faaliyet izninin iptaline karar verilmiştir.

1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde faaliyet izninin iptaline ilişkin açık bir kurala yer verilmemiştir. İdare, faaliyet izninin iptaline ilişkin işlemlerin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ve bu karara dayanılarak hazırlanan alt düzenleyici işlemler (Yönetmelik/Tebliğ) olduğunu belirtmektedir.

Ancak belirtilen kanunî düzenlemede davacı bakımından mülk teşkil eden faaliyet izninin iptalini öngören açık, belirli ve öngörülebilir bir kural bulunmamaktadır. Bu itibarla, faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin dayanağı olarak gösterilen 1567 sayılı Kanun'da yer alan kuralların kanunîlik ölçütü yönünden Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen güvenceyi sağlamadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Öte yandan, 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararının 21. maddesinin dördüncü fıkrasında, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Kararda belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabileceği kurala bağlanmış olsa da, Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında vurgulandığı üzere, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna dayanması gerekmektedir.

Dolayısıyla belirtilen düzenleyici işlemlerin de tek başına müdahalenin kanunîliği şartını sağlamadığı açıktır." gerekçesiyle, Yönetmeliğin 21. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, faaliyetlerine kesintisiz bir yıl süre ile ara veren kıymetli madenler aracı kuruluşlarının faaliyet izninin Bakanlıkça iptal edileceği yönündeki kuralın iptaline karar verilmiştir.

Bu itibarla, dava konusu işlemin dayanağını ve hukuki sebebini oluşturan Yönetmelik kuralının, Dairemizin yukarıda aktarılan kararlarıyla hukuka aykırı bulunarak iptal edilmesi karşısında, söz konusu düzenlemeye istinaden tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı ve düzenleyici işleme ilişkin iptal kararı üzerine oluşan bu yeni hukuki duruma göre Bölge İdare Mahkemesince tekrar değerlendirme yapılarak bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varıldığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.