Danıştay 13. Daire E.2022/1416 K.2022/2139

2. ... Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Müşavirlik Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

.... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: ... Genel Müdürlüğü'nce ... tarihinde gerçekleştirilen Kastamonu ili hudutlarında bulunan ER:.. sayılı IV. Grup maden sahası arama ruhsatı ihalesinin uygun bulunmamasına ilişkin ... Bakanlığı Bağlı, İlgili ve İlişkili Kuruluşlar Taşınmaz Komisyonu'nun (Taşınmaz Komisyonu) ... tarih ve .... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ....

İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davacı şirketin Kastamonu ili sınırları içerisinde kalan maden sahasının ihalesine katıldığı, anılan ihalenin uhdesinde kaldığı, yasal yükümlülüklerini yerine getirdiği hâlde tarafına ruhsat verilmediği, bunun sebebi olarak 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi gereğince oluşturulan Taşınmaz Komisyonu'nca ruhsatlandırılmasının uygun bulunmamasının gösterildiği, Mahkemece verilen 29/12/2021 tarihli ara kararı ile dava konusu işlemin gerekçelerinin sorularak, konuya ilişkin tüm bilgi ve belgelerin gönderilmesinin istenildiği,

davalı idarelerce dava konusu işlemin anılan Genelge kapsamında oluşturulan Taşınmaz Komisyonu tarafından tesis edildiğinin belirtildiği, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak, idarelerin bireysel ya da düzenleyici işlemler tesis ederken sınırsız bir takdir yetkisine sahip olmadıkları, bu yetkiyi kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanmaları gerektiği, bu işlemlerin hukuka uygunluklarının yargı mercileri tarafından denetlenmesi sırasında idareyi işlem yapmaya iten sebebin de irdeleneceği, bu itibarla,

idare hukukunda işlemlerin objektif bir sebebe dayanması gerektiği, sebep unsurunun karar alınmadan veya işlem tesis edilmeden önce var olan ve idareyi belli bir karar veya işlem tesis etmeye götüren hukuki veya fiili durum olarak tanımlandığı, davalı idareler tarafından dava konusu Taşınmaz Komisyonu kararı ile davacı şirketin ihale onayının uygun bulunmamasını gerektiren hukuki ve fiili durumun ortaya konulması,

bir başka anlatımla, dava konusu işlemin sebep unsurunun belirlenmesi gerektiği, her ne kadar davalı Taşınmaz Komisyonu'nun takdir yetkisi kapsamında işlem tesis etmeye yetkisi bulunmakta ise de, bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek kullanılması ve yetki kullanılarak tesis edilen işlemin de somut gerekçesinin bulunması gerektiği, uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için verilen ara kararına gelen cevabi yazılar incelendiğinde,

dava konusu komisyon kararının somut gerekçesinin ortaya konulamadığı anlaşıldığından davacı şirketin ihale onayının uygun bulunmamasına ilişkin dava konusu işlemde sebep unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

.... Bakanlığı tarafından, dava konusu maden sahasına yönelik ihalenin bakanlık bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin etme görevi çerçevesinde Taşınmaz Komisyonu'na verilen görev ve yetkiler dikkate alınarak değerlendirildiği, ihalenin onayının kamu yararı uyarınca uygun bulunmadığı, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının usul ve yasaya uygun olmayıp bozulması gerektiği.

Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca oluşturulan Taşınmaz Komisyonu'nca dava konusu maden sahasının arama ruhsat ihalesinin uygun bulunmadığı, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki maden sahalarının ruhsatlandırılmasına yönelik ihalelerin kamu yararı dikkate alınarak değerlendirildiği, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilerek davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

İdari vesayete ilişkin yetkilerin kanunda açıkça düzenlenmesi gerektiğinden Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın, bağlı kuruluşu olan Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü'nün işlemleri üzerindeki idari vesayet yetkisi kapsamında yürütme organının adsız düzenleyici işlemlerinden olan Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'ne dayalı olarak tesis edilen dava konusu Taşınmaz Komisyonu kararında yetki unsuru bakımından hukuka uygunluk bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

... Müdürlüğü'nce ... tarihinde Kastamonu ili hudutlarında bulunan ER:... sayılı IV. Grup maden sahası arama ruhsatı ihalesi gerçekleştirilmiştir.

İhaleye tek istekli olarak katılan davacı şirket tarafından kapalı zarf içerisinde sunulan teklif mektubu ile 501.000,00-TL önerilmiş, İhale Komisyonu'nun 06/08/2021 tarihli kararı ile bu bedel üzerinden ihale davacı şirketin uhdesinde bırakılmıştır.

İhale Komisyonu'nun ihaleyi sonuçlandıran kararı, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca Taşınmaz Komisyonu'na sunulmuş, 14/12/2021 tarih ve 2 sayılı Taşınmaz Komisyonu kararı ile dava konusu ihalenin uygun bulunmadığına karar verilmiştir.

İhale onayının uygun bulunmamasına yönelik Taşınma Komisyonu kararının .... İşleri Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işlemiyle davacı şirkete bildirilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

3213 sayılı Maden Kanunu'nun "Madencilik faaliyetlerinde izinler" başlıklı 7. maddesinde, ilk müracaat veya ihale yolu ile yapılacak ruhsatlandırmalarda müracaatın yapılacağı alanların diğer kanunlar ile getirilen kısıtlamalar göz önüne alınarak Bakanlıkça ruhsat müracaatına kapatılabileceği, kısıtlama gerekçesi ortadan kalkan alanların ihale yoluyla aramalara açılacağı, bu Kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlamanın ancak kanunla düzenleneceği.

"İlk müracaat ve ruhsatlandırma'' başlıklı 16. maddesinde. I. Grup (b) bendi madenlerde 50 hektarı, II. Grup (a) ve (c) bendi madenlerde 100 hektarı geçmeyecek şekilde doğrudan işletme ruhsatı.

II. Grup (b) bendi madenlerde 100 hektarı, III. Grup madenlerde 500 hektarı, IV. Grup madenlerde 2.000 hektarı geçmeyecek şekilde ve tamamı denizlerde verilen III. ve IV. Grup madenlerde 50.000 hektarı geçmeyecek şekilde, V. Grup madenlerde 1.000 hektarı geçmeyecek şekilde arama ruhsatı düzenleneceği, ihale yolu ile hak sağlanan sahaların ihale bedelinin yatırılmasını müteakip iki ay içinde ön inceleme raporu ile arama dönemi faaliyetlerinin yerine getirilebilmesi için gerekli olan mali yeterliliği de içeren maden arama projesinin verilmesi ve ruhsat bedelinin yatırılması hâlinde arama ruhsatı verileceği,

ruhsat bedelinin yatırılmaması ve bu belgelerin tamamlanmaması durumunda bu alanların başka bir işleme gerek kalmaksızın ihalelik saha konumuna geleceği kuralına yer verilmiştir.

12/09/2018 tarih ve 30533 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nde, "Kamu kurum ve kuruluşları (belediyeler ve il özel idareleri hariç) ile sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirketler, kendi mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarıyla ilgili olarak; kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek veya bunların şirketlerine, gerçek veya tüzel kişilere;

satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa yönelik işlemlerini, bakanlıklar ile bağlı, ilgili ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşlarında bakan yardımcısı, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında üst yönetici başkanlığında teşkil ettirilen komisyonlar vasıtasıyla yapacaklardır. Söz konusu komisyonlarca izin başvuru ve sonuçları Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında Cumhurbaşkanlığına bildirilecektir. ..." düzenlemesi yer almaktadır.

Maden Sahaları İhale Yönetmeliği'nin "İhalenin sonuçlanması" başlıklı 21. maddesinde, ihale komisyonunun, teklif edilen ihale bedelini uygun görmesi hâlinde ihaleyi kazanan ilgiliye, ihale bedelini yatırması için on iş günü, ihaleye birden fazla kişinin katılması hâlinde ikinci ve sonraki teklif sahiplerine beşer iş günü süre vereceği, ihale bedeli yatırma takip çizelgesi sıralamasında kendisinden önceki müracaatçının yükümlülüğünü yerine getirmemesi durumunda, ihale bedelini yatırma sırası gelen müracaatçının teklif ettiği ihale bedelini beş iş günü içinde ilgili yerlere yatırmak zorunda olduğu,

ihale bedeli yatırma takip çizelgesinin müracaatçıların takip etmeleri için Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü'nün internet sayfasında yayımlanacağı, müracaatçıya ayrıca tebligat yapılmayacağı, ihaleyi kazananın ve sırası gelenin süresi içerisinde ihale bedelini yatırmasının zorunlu olduğu,

aksi hâlde müracaatçının hakkını kaybedeceği ve ihale teminatının irat kaydedileceği, ihaleyi kazananların ihale bedelini yatırıncaya kadar sıralamadaki diğer müracaatçıların ihale teminatlarının iade edilmeyerek bekletileceği, sırası gelen müracaatçının ihale bedelini yatırması hâlinde ihale sürecinin son bulacağı ve sıralamada sonra gelen müracaatçıların ihale teminatlarının iade edileceği, ihale işlemi sonucunda değerlendirme dışı kalan teklif sahiplerinin ihale teminatlarının ihaleden sonra iade edileceği.

"İhale işleminin kesinleşmesi" başlıklı 22. maddesinde, ihalenin Genel Müdürlük Makamının onayı ile kesinleşeceği, sahaların ihalesinden elde edilen gelirlerin genel bütçeye gelir kaydedileceği, bu Yönetmelik kapsamındaki iş ve işlemler için ihtiyaç duyulan harcamaların Bakanlık bütçesinden karşılanacağı kuralına yer verilmiştir.

... Kaynaklar Bakanlığı tarafından ... tarih ve ... sayılı Bakan Olur'u ile Bakan Yardımcısı Başkanlığında, Müsteşar Yardımcısı, ... Genel Müdürü ve Maden ve Petrol İşleri Genel Müdür Yardımcısı'ndan oluşan ... Bakanlığı Bağlı, İlgili ve İlişkili Kuruluşlar Taşınmaz Komisyonu oluşturulmuş; Taşınmaz Komisyonu'na ihale komisyonunun ihaleyi sonuçlandıran kararlarının uygunluğunu değerlendirme görevi verilmiş; Maden Sahaları İhale Yönetmeliği'nin 22. maddesinde yer verilen ihalenin Genel Müdürlük makamının onayı ile kesinleşeceği kuralı ile uyumlu olarak Taşınmaz Komisyonu'nda ... İşleri Genel Müdürü'ne de yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan kurallara göre, maden sahası arama ruhsatına hak kazananların ihale yöntemiyle belirleneceği kanunla düzenlenmiş; ihale onay süreci hakkında kanunda açık bir düzenlemeye yer verilmemiş.

2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile, kamu kurumlarının mülkiyetinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarla ilgili olarak kamu kurum ve kuruluşlarının satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa yönelik işlemlerinin bakan yardımcısı başkanlığında teşkil ettirilen komisyonlar vasıtasıyla yerine getirilmesi öngörülmüş; maden sahalarına yönelik arama ruhsat ihalelerinin sonuçlandırılması 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi kapsamındaki tasarruflar arasında değerlendirilerek ihale komisyonu tarafından sonuçlandırılan ihalelerin uygunluğunu değerlendirme yetkisi ...

Bakanı Olur'u ile Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Bağlı, İlgili ve İlişkili Kuruluşlar Taşınmaz Komisyonu'na verilmiş. Taşınmaz Komisyonu'nda maden sahası ihalelerinin onay makamı olan ... Genel Müdürü'ne de yer verilmiştir.

2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile Taşınmaz Komisyonu'na ve Maden Sahaları İhale Yönetmeliği'nin 22. maddesi ile Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürü'ne ihale komisyonu tarafından sonuçlandırılan ihaleleri onaylama ya da onaylamayarak iptal etme konusunda tanınan yetki, ihale işlemlerinin sadece mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmayıp, aynı zamanda ihale konusu işin özelliklerini,

benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçlarını ve ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığını en iyi bilebilecek durumda bulunması nedeniyle ihale yetkilisinin yerindelik denetimi yaparak kamu menfaatini koruması amacına yönelik olup son kez genel bir değerlendirme yapılarak kamu menfaatini kollamak üzere ihale kararlarını uygun bulma veya uygun bulmayarak maden sahalarına ilişkin ihalelerin iptalini sağlama amacı taşımaktadır.

Dolayısıyla, maden arama ruhsatı ihalelerinde ihale yetkilisi olan Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürü'nün de üyesi olduğu Taşınmaz Komisyonu'nun ihale komisyonunca verilen nihaî kararları uygun bulma veya bulmama konusunda takdir yetkisi bulunmakta olup, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve ihale kararının uygun bulunup bulunmadığına ilişkin olarak mâkûl ve meşrû sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir.

Buna göre, hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi yapan Taşınmaz Komisyonu tarafından ihale kararının uygun bulunması veya bulunmamasına yönelik idarî kararın yargısal denetiminin de özellik arz edeceği açıktır.

Başka bir anlatımla, Taşınmaz Komisyonu'na ihale komisyonu kararlarını uygun bulma zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle yetkinin ihaleyi onaylamama yönünde kullanılması hâlinde, bu yetkinin kamu yararına uygun olarak kullanıldığının ispatı bakımından, Taşınmaz Komisyonu'nca kesin delil niteliği taşıyan belgelere dayanılması zorunluluğu bulunmamaktadır.

Bu nedenle, ihaleyi uygun bulmama işleminin idarî davaya konu edilmesi hâlinde davalı idarenin mahkemeye yapacağı açıklamalar ve sunduğu belgeler ile mahkemece re'sen yapılacak araştırma sonucunda elde edilen bulgular, işlemde kamu yararına aykırılık bulunmadığını ortaya koyar nitelikte ise, ihaleyi onaylamama işleminin yargı yerince iptal edilmemesi gerekir.

Dosyanın incelenmesinden, Kastamonu ilinde bulunan IV. Grup maden sahasına ilişkin 06/08/2021 tarihinde gerçekleştirilen arama ruhsatı ihalesine davacı şirketin tek istekli olarak katıldığı, açık artırma aşamasına geçilmeden kapalı zarfların sunulmasıyla ihalenin tamamlandığı, kapalı zarf içerisinde sunduğu 501.000,00-TL teklif fiyatı ile ihalenin davacı şirket uhdesinde kaldığı, ihale komisyonunun ihaleyi sonuçlandıran kararının 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca Taşınmaz Komisyonu'na sunulduğu, Taşınmaz Komisyonu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı ile ihale komisyonu kararının uygun bulunmaması üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dairemizin 30/03/2022 tarihli ara kararı ile, davalı idarelerden; 06/08/2021 tarihinde gerçekleştirilen Kastamonu ili hudutlarında bulunan ER:... sayılı IV. Grup maden sahası arama ruhsatı ihalesinde ihale komisyonu kararı alınmadan önce herhangi bir sebeple başvurusu geçersiz sayılan istekli bulunup bulunmadığının, var ise bu istekli/istekliler tarafından sunulan teklif tutarının/tutarlarının, davacı tarafından teklif edilen tutarın ekonomikliği, elverişliliği, kamu yararına uygun olup olmadığı yönünden herhangi bir değerlendirme yapılıp yapılmadığının ve ... tarih ve ...sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Bağlı, İlgili ve İlişkili Kuruluşlar Taşınmaz Komisyonu kararının gerekçelerinin istenilmesine karar verilmiştir.

Davalı ... Genel Müdürlüğü'nün .... tarih ve ... sayılı cevabi yazısı ile, ER:... sayılı sahanın 06/08/2021 tarihinde yapılan ihalesine davacı ...

Madencilik Mühendislik Müşavirlik Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi'nin tek istekli olarak katıldığı, davacı şirketin kapalı teklifle verdiği 501.000,00-TL ile ihalenin sonuçlandığı, ihale komisyonu kararı alınmadan önce söz konusu saha için başvurusu geçersiz sayılan istekli bulunmadığı, dava konusu Taşınmaz Komisyonu kararının gerekçesinin, 'Sahanın mahiyeti, teklif miktarı, katılımcı sayısı ve rekabet koşulları dikkate alınarak yapılan değerlendirmelerde verilen teklifin kamu yararına uygun bulunmaması nedeniyle Komisyonumuzca mezkur talep olumsuz olarak değerlendirilmiştir.' şeklinde olduğu,

bu gerekçeden de anlaşılacağı üzere davacı tarafından teklif edilen tutarın ekonomik, elverişli ve kamu yararına uygun olmadığının değerlendirildiği belirtilmiştir.

İdare Mahkemesi'nce, Taşınmaz Komisyonu kararında sebep unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de.

Dairemizin 30/03/2022 tarihli ara kararı üzerine davalı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından gönderilen cevabi yazının içeriği ile aktarılan mevzuat ve ilkeler birlikte değerlendirildiğinde, maden sahalarına yönelik arama ruhsat ihalelerini sonuçlandıran ihale komisyonu kararlarının hukukîliğini ve yerindeliğini denetlemek üzere yetkilendirilen Taşınmaz Komisyonu'nun "katılımcı sayısı ve rekabet koşulları" gerekçesinin dava konusu ihaleye sadece 1 (bir) isteklinin katılması olgusunu açıklayan bir gerekçe niteliğinde olduğu;

bu tür bir rekabet eksikliğinin ihale kararının uygunluğunu denetleyen makam tarafından fiyatın ekonomik olmaması nedeniyle ihale kararının uygun bulunmaması için yeterli bir sebep olarak değerlendirilebileceği açıktır.

Bu itibarla, katılımcı sayısının 1 (bir) olması nedeniyle yeterli rekabetin gerçekleşmemesinin yanı sıra, ara kararı cevabında belirtilen "sahanın mahiyeti, teklif miktarı ve teklifin kamu yararına uygun olmaması" olguları da göz önünde bulundurularak bir karara varılmasının idarenin bu konuda sahip olduğu takdir yetkisi kapsamında olduğu dikkate alındığında, ihaleyi sonuçlandıran ihale komisyonu kararının aktarılan gerekçelerle uygun bulunmamasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.