Danıştay 13. Daire E.2022/1689 K.2023/1181

Dava konusu istem: Mülkiyeti Hazineye ait Çankırı ili, Ilgaz ilçesi, … Köyü, … ada, … parsel sayılı taşınmazın satışına ilişkin olarak 25/10/2021 tarihinde gerçekleştirilen ihalenin ita amiri tarafından 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 31. maddesi uyarınca iptaline yönelik 15/11/2021 tarihli işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; ihale konusu taşınmaza ilişkin olarak ihale öncesinde Devlet Su İşleri 5. Bölge Müdürlüğü, Ilgaz Orman İşletme Müdürlüğü, Çankırı İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, Çankırı İl Kültür ve Turizm Müdürlüğü, Çankırı İl Özel İdaresi Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü kurum görüşlerinin alındığı, ancak ihale komisyonu kararının onaya sunulması üzerine ita amiri tarafından söz konusu taşınmazın 313 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği uyarınca satılamayacak taşınmazlar kapsamında kalıp kalmadığına dair ilgili kurum görüşlerinin eksik olduğunun tespit edildiği,

ihale dosyasında Afet İşleri Genel Müdürlüğü ve Milli Savunma Bakanlığı kurum görüşlerinin bulunmadığı, 2886 sayılı Kanun'un 31. maddesi uyarınca ita amirine tanınan takdir yetkisi çerçevesinde satış ihalesinin iptal edildiği, ita amiri tarafından takdir yetkisinin keyfi şekilde ve hukuka aykırı olarak kullanıldığına ve kamu yararı dışında subjektif nedenlerle hareket edildiğine ilişkin dava dosyasında herhangi bir bilgi ve belge bulunmadığı, davacı tarafından da somut bir bilgi ve belge sunulmadığı;

bu itibarla, objektif kriterler esas alınarak ve kamu yararı gözetilerek tesis edilen ihalenin iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu işlemin amaç unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu, idare tarafından yapılan diğer ihalelerde de kurum görüşlerinin eksik olduğu, kurum görüşlerinin eksik olmasının kendi kusuru olmadığı, kurum görüşlerinin eksik olmasının ihalenin iptaline sebep olamayacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, takdir yetkisinin hukuka uygun kullanıldığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, sadece dava konusu ihalenin değil, kurum görüşü eksik olan bütün ihalelerin iptal edildiği, emsal Mahkeme kararlarının da bu yönde olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ

A. İlgili Mevzuat

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasında, ''Bu Kanun'un yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması esastır."; 31. maddesinde, "İhale komisyonları tarafından alınan ihale kararları, ita amirlerince karar tarihinden itibaren en geç 15 iş günü içinde onaylanır veya iptal edilir. İta amirince karar iptal edilirse ihale hükümsüz sayılır." kuralları yer almıştır.

4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanunu'nunda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 7. maddesinin 1. fıkrasında, "Hazineye ait taşınmazların değerlendirilmesi ile ilgili işlemlerde Bakanlık tarafından istenilen bilgi ve belgeler, kamu kurum ve kuruluşlarınca öncelikle gönderilir ve görüş yazıları en geç iki ay içinde cevaplandırılır. Bu süre içinde cevap verilmediği takdirde olumlu görüş verilmiş sayılır. (...)" kuralına yer verilmiştir.

313 sayılı Millî Emlak Genel Müdürlüğü Genel Tebliği'nde, "(1) Satışı mümkün olmayan taşınmazlar aşağıda belirtilmiştir. a) Kamu hizmetlerine tahsisli bulunan taşınmazlar, b) Devletin hüküm ve tasarrufu altında olup tescili mümkün olmayan taşınmazlar, c) 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu kapsamında bulunan taşınmazlar, ç) 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu kapsamında olup, Kültür ve Turizm Bakanlığınca satılması uygun görülmeyen taşınmazlar, d) 9/8/1983 tarihli ve 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu uyarınca milli park, tabiat parkı,

tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları içinde kalması nedeniyle Çevre ve Orman Bakanlığına tahsisi gereken taşınmazlar, e) 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilan edilen bölgelerde kalan ve Tarım Reformu Genel Müdürlüğünce satışı uygun görülmeyen taşınmazlar, f) 18/12/1981 tarihli ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu kapsamında kalıp Genelkurmay Başkanlığınca satılması uygun görülmeyen taşınmazlar,

g) 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu kapsamında kalan taşınmazlar ile 17/10/1983 tarih ve 2924 sayılı Kanun gereğince Çevre ve Orman Bakanlığı emrine geçen taşınmazlar, ğ) 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalması nedeniyle Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsisi gereken taşınmazlar (Hazineye ait olmayanlarla tevhit şartı olanlar ile Hazinenin hissedar olduğu taşınmazlar hariç),

h) 24/2/1984 tarihli ve 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanuna göre tapu tahsis belgesi verilen taşınmazlar, ı) 15/5/1959 tarihli ve 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun kapsamında kalması nedeniyle Bayındırlık ve İskan Bakanlığına tahsisi gereken taşınmazlar, i) 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Mera Kanunu kapsamında kalan taşınmazlar, j) Teferruğ yoluyla edinilen ve edinme tarihinden itibaren bir yıl geçmemiş taşınmazlar,

k) Kamulaştırma yoluyla edinilip 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 23 üncü maddesinde yazılı süresi dolmamış taşınmazlar, l) Özel kanun hükümleri gereği kamu kurum ve kuruluşlarına tahsisi, devri, terki ve kullanım hakkı verilmesi gereken taşınmazlar, m) Elbirliği halindeki mülkiyet durumu paylı mülkiyete dönüştürülmemiş taşınmazlar, n) İmar planlarında bir kamu hizmeti için ayrılmış olan taşınmazlar (ilgili idare tarafından bu hizmette kullanılmayacağı belirtilen taşınmazlar hariç), o) Kısmi satın alma talebi olan ancak, ifrazı Hazine lehine olmayan taşınmazlar" kuralına yer verilmiştir.

B. Hukuki Değerlendirme

2886 sayılı Kanun'un 31. maddesi ile, itâ âmirlerine 15 gün içinde ihaleyi onaylama ya da onaylamayarak iptal etme konusunda tanınan yetki, ihale işlemlerinin sadece mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmayıp, aynı zamanda ihale konusu işin özelliklerini, benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçlarını ve ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığını en iyi bilebilecek durumda bulunması nedeniyle itâ âmirinin yerindelik denetimi yaparak idarenin menfaatini koruması amacıyla düzenlenmiştir.

Nitekim, ihaleye katılanlar arasında yapılan anlaşmalar veya bazı katılımcıların ihaleden çekilmeye zorlanmaları veya belli paylar karşılığında piyasa şartlarına uygun olmayan teklifler vermeye ikna edilmeleri yoluyla kamu kaynaklarının haksız biçimde özel kişi veya kuruluşlara aktarılması şeklinde gelişen olaylara ülkemizde rastlandığı bilinen bir husustur.

Bütün bu gerçekleri göz önünde tutan kanun koyucu, son kez genel bir değerlendirme yaparak idare menfaatini kollamak üzere itâ âmirine sözü edilen yetkiyi tanımıştır.

Bu itibarla, hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi yapan itâ âmiri tarafından bu konuda alınan idari kararın yargısal denetiminin de özellik arz edeceği açıktır.

Başka bir anlatımla, 2886 sayılı Kanun'un 31. maddesi ile itâ âmirine ihale komisyonu kararlarını onaylama zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle, anılan madde ile itâ âmirine tanınan yetkinin ihaleyi onaylamama yönünde kullanılması hâlinde, bu yetkinin kamu yararına kullanıldığının ispatı bakımından, itâ âmirince hukuken kesin delil niteliği taşıyan belgelere dayanılması gibi bir zorunluluk bulunmamaktadır.

Bu nedenle, ihaleyi onaylamama işleminin idari davaya konu edilmesi hâlinde gerek davalı idarenin mahkemeye yapacağı açıklamalar ve sunduğu belgeler ve gerekse mahkemece re'sen yapılacak araştırma sonucunda elde edilen bulgular, işlemde kamu yararına aykırılık bulunmadığını ortaya koyar nitelikte ise, ihaleyi onaylamama işleminin hukuka aykırılığından bahsedilemeyecektir.

Dosyanın incelenmesinden, Mülkiyeti Hazineye ait Çankırı ili, Ilgaz ilçesi, Gaziler Köyü, 186 ada, 3 parsel sayılı taşınmazın satışına ilişkin olarak 25/10/2021 tarihinde uyuşmazlık konusu ihalenin gerçekleştirildiği, ihalenin davacının uhdesinde kaldığı ancak ita amiri tarafından, 313 sayılı Millî Emlak Genel Tebliği uyarınca alınması gereken kurum görüşlerinde eksiklik bulunması nedeniyle, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 31. maddesi uyarınca 18/10/2021 tarihli işlemle iptaline karar verildiği anlaşılmaktadır.

Dairemizin 10/01/2023 tarihli ara kararı ile Millî Emlak Genel Müdürlüğünden, "Hazine'ye ait taşınmazların satışı öncesinde, 313 sayılı Millî Emlak Genel Tebliği uyarınca, satılamayacak taşınmazlar arsasında yer alıp almadığının tespiti amacıyla, ilgili kurumlardan görüş istenilmesini zorunlu kılan herhangi bir mevzuat düzenlemesinin (genelge, talimat, iç yazı vb.) bulunup bulunmadığının sorulmasına, bu hususa ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesine," davalı idareden ise, "Davacı tarafından, idarenin gerçekleştirdiği diğer ihalelerde de ilgili kurum görüşlerinin eksik olduğu, ancak diğer ihalelerin iptal edilmediğinin iddia edildiği,

buna karşılık davalı idare tarafından ise 25/10/2021-26/10/2021 tarihlerinde gerçekleştirilen diğer ihalelerin de ayrım yapılmaksızın iptal edildiğinin belirtildiği görüldüğünden, 25/10/2021-26/10/2021 tarihlerinde idare tarafından gerçekleştirilen başkaca ihale olup olmadığı, varsa kurum görüşü eksik olan ihalelerin ita amiri tarafından iptal edilip edilmediğinin sorulmasına, bu hususa ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesine," karar verilmesi üzerine,

Millî Emlak Genel Müdürlüğü'nün 23/02/2023 tarih ve 5820111 sayılı yazısında, "Söz konusu görüşler, 313 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin II. Satılamayacak Taşınmazlar başlıklı yazısında belirtilmiş olup, idaremizce satışı yapılamayacak taşınmazların tespitlerinin ilgili Kurumlardan görüş sorulmadan tespit yapılamayacağından ilgili Kurumlardan görüş sorulmaktadır.

Ayrıca 315 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği Ek-02 Hazineye Ait Taşınmaz Satış İşlemi Bilgi Formunun ilgili maddelerinde ve özellikle 1. maddesinde "189, 715, 2510, 2634, 2863, 2873, 2924, 3083, 4342, 6831, 7269 sayılı Kanunlar ve 383 sayılı KHK kapsamında kalıp kalmadığı." sorularının cevabı istendiğinden bu cevaplar ilgili kurumlardan görüş sorularak tespit edilmektedir.

Bunun yanı sıra 4706 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 1. fıkrasının bulunduğu, bunun dışında ayrıca genelge, talimat içyazı vb. bulunmamaktadır." ifadelerine yer verildiği, davalı idare tarafından ise davacının uhdesinde kalan ihale dışındaki diğer ihalelerde de Kurum görüşleri bulunmayanlar hakkında verilen kararlar ve buna ilişkin bilgi ve belgelerin gönderildiği görülmektedir.

İlgili mevzuat uyarınca, 313 sayılı Millî Emlak Genel Müdürlüğü Genel Tebliğinde sayılan kapsamda olan taşınmazların satışı yapılamayacaksa da, bu kapsamda kalıp kalmadıklarına yönelik ilgili kurumlardan görüş alınmasını zorunlu kılan bir düzenleme bulunmamaktadır. Ancak, yukarıda da açıklandığı üzere ihalenin iptaline ilişkin işlemlerde ita amirinin takdir yetkisi denetlenirken, idarenin kamu yararı çerçevesinde ve özellikle kişisel sebeplerle hareket edip etmediğinin araştırılması gerekmektedir.

Her ne kadar, mevzuat uyarınca kurum görüşlerinin alınmasında zorunluluk bulunmamaktaysa da, ita amiri tarafından mevzuatın bu şekilde yorumlanmadığı, gerçekleştirilen ihalelerin hepsinde kurum görüşlerinin bulunup bulunmadığının araştırıldığı ve kurum görüşü eksik olan ihalelerin iptaline karar verdiği, dolayısıyla eşit durumda olanlara eşit muamelede bulunulduğu ve kişisel sebeplerle hareket edilmediği sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, davanın reddine ilişkin temyize konu Mahkeme kararının yukarıdaki gerekçelerle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Davalı idare tarafından temyiz savunma dilekçesinde, 25/10/2021-26/10/2021 tarihinde gerçekleştirilen ihalelerden kurum görüşleri eksik olan bütün ihalelerin iptal edildiği savunmasına yönelik olarak, Dairemizin 10/01/2022 tarihli ara kararı ile davalı idareden, anılan tarihler arasında idare tarafından gerçekleştirilen başka ihalelerin olup olmadığı, varsa bu ihalelerden kurum görüşü eksik olanların iptal edilip edilmediği sorulmuş ve bu hususa ilişkin bilgi ve belgeler istenilmiş, davalı idarece verilen 02/03/2023 tarihli ara kararı cevabı ve ekinde sunulan yazılardan, uyuşmazlık konusu ihale ile benzer şekilde kurum görüşü eksik olan ihalelerin iptal edildiği anlaşılmıştır.

İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.