Danıştay 13. Daire E.2022/1847 K.2025/1774

Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'a dayanılarak çıkartıldığı, 3154 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, plan ve projelerin hazırlatılması, onay ve kabul işlemlerinin yapılması konusunda davalı idareye yetki verildiği, yetkinin kamu düzenine ilişkin olması nedeniyle idarenin kanunla kendisine verilen görev ve yetkileri devredebilmesi için kanunda buna ilişkin bir düzenleme yapılması gerektiği, elektrik tesisleri projelerinin onaylanması, kabulü ve tutanak onaylarını yapma yetkisinin bakanlıkta bulunduğu,

bu yetkinin ihtisas sahibi kurum, kuruluş ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilere devredilebileceği belirtilmekle birlikte, yetkilendirmeye ilişkin usul ve esasların Yönetmeliğin amaç ve kapsam maddelerinde belirlendiği,

dağıtım lisansına sahip şirketlerin yerine getirdikleri faaliyet bir kamu hizmeti olsa da bu şirketlerin özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren ticaret şirketleri oldukları, bu şirketlerin kendi bünyelerinde taşeron şirketler kurabildikleri, bu şekilde Bakanlığa ait yetkinin özel hukuk hükümlerine tabi bir taşeron şirket tarafından yürütülmesine imkan sağlanacağı, dağıtım şirketlerinin sahip oldukları bu imkanın elektrik piyasasında haksız rekabete yol açacağı, dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Öncelikle, usule ilişkin olarak, menfaati ihlal edilmeyen davacının dava açma ehliyetine sahip olmadığı, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği;

Esasa ilişkin olarak ise, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun Ek 1. maddesi uyarınca elektrik tesislerine ait projelerin hazırlanması, sunulması ve onaylanmasının Bakanlığın yetkisinde olduğu, 6446 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesi gereğince, Bakanlık tarafından ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarının, dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin yetkilendirilebileceği, bu şekilde yapılacak yetkilendirmenin Anayasanın kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceğine dair 128. maddesine aykırılık oluşturmadığı, 6446 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin tekrarı mahiyetindeki dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ... DÜŞÜNCESİ

Dava, 10/05/2021 tarih ve 31480 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirilen Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin 1. maddesinde ve 2. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dâhil olmak üzere" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

17/06/2016 tarih ve 29745 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair 6719 sayılı Kanunun 4.maddesinde: ''19/2/1985 tarihli ve 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasına aşağıdaki bent eklenmiştir.

"j) Elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tüketim tesislerinin milli menfaatlere ve modern teknolojiye uygun şekilde kurulması ve işletilmesi için gerekli yükümlülükleri ile ilgili olarak inceleme, tespit, raporlama, proje onay ve kabul işlemleri yapmak üzere; ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarını, 14/03/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu kapsamında dağıtım lisansı sahibi tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişilerini görevlendirmek, yetkilendirmek veya bu tüzel kişilerden hizmet satın almak ve bu tüzel kişilerin nitelikleri, yetkilendirilmesi, hak ve yükümlülükleri ile bu tüzel kişilere uygulanacak yaptırımları ve diğer hususları yönetmelikle düzenlemek." şeklindedir.

Diğer taraftan, aynı kanuni hüküm 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununda Ek 1. Madde olarak yer almıştır. Şöyle ki;

''Ek Madde 1 - (1) Elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tüketim tesislerinin milli menfaatlere ve modern teknolojiye uygun şekilde kurulması ve işletilmesi için gerekli yükümlülükleri ile ilgili olarak inceleme, tespit, raporlama, proje onay ve kabul işlemleri yapmak üzere; ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarını, bu Kanun kapsamında dağıtım lisansı sahibi tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişilerini görevlendirme, yetkilendirme veya bu tüzel kişilerden hizmet satın alma ve bu tüzel kişilerin nitelikleri, yetkilendirilmesi, hak ve yükümlülükleri ile bu tüzel kişilere uygulanacak yaptırımlar ve diğer hususlar Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.'' hükmünü haizdir.

10/05/2021 tarih ve 31480 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde: ''30/12/2014 tarihli ve 29221 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin 1 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

MADDE 1 – (1) Bu Yönetmeliğin amacı; elektrik tesislerinin modern teknolojiye uygun tesis edilebilmesi için proje onay işlemlerinin, ilgili mevzuat, standart ve şartnamelere uygun olarak yapılması veya yaptırılması, söz konusu tesislerin iletim veya dağıtım şebekelerine uyumlu olarak bağlanması, can, mal ve çevre emniyetinin sağlanması ile proje onaylarını, onaylı projelerine göre yapılan tesislerin kabul işlemlerini ve tutanak onayını yapacak kurum ve kuruluşların ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilerin yetkilendirilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesidir."

MADDE 2 – Aynı Yönetmeliğin 2 nci maddesinin birinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

(1) Bu Yönetmelik; kurulacak veya tadil edilecek elektrik tesislerine ilişkin proje hazırlama ve onay işlemleri ile bu faaliyetleri yapacak kurum, kuruluş ve tüzel kişilerin belirlenmesi, yetkilendirilmesi, bunların hak ve yükümlülükleri ile onaylı projelerdeki tesislerin kabul işlemlerini ve tutanak onayını yapacak kurum ve kuruluşların ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilerin yetkilendirilmesine ilişkin usul ve esasları kapsar.” hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verildiği üzere, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu kapsamında, elektrik tesislerinin kurulması ve işletilmesi için gereken inceleme, tespit ve raporlama, proje onay ve kabul işlemlerinin yapılması bakımından Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının kendisi dışındaki kurum/kuruluşları, dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerini veya özel hukuk kişilerini görevlendirmesi, yetkilendirmesi veya bu kişilerden hizmet satın alabilmesi mümkün kılınmıştır.

Dolayısıyla, üst hukuk normlarına aykırılık içermediği anlaşılan dava konusu yönetmelik maddelerinde hukuki ve yasal aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

10/05/2021 tarih ve 31480 sayılı Resmi Gazete'de Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin yayımlanması üzerine, anılan Yönetmelikle değiştirilen Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin 1. ve 2. maddelerinde yer alan "ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dâhil olmak üzere" ibarelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek esasın incelenmesine geçilmiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır.".

"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun; elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan veya perakende satışı, ithalat ve ihracatı, piyasa işletimi ile bu faaliyetlerle ilişkili tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsar.".

Ek 1. maddesinde, "(1) Elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tüketim tesislerinin milli menfaatlere ve modern teknolojiye uygun şekilde kurulması ve işletilmesi için gerekli yükümlülükleri ile ilgili olarak inceleme, tespit, raporlama, proje onay ve kabul işlemleri yapmak üzere; ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarını, bu Kanun kapsamında dağıtım lisansı sahibi tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişilerini görevlendirme, yetkilendirme veya bu tüzel kişilerden hizmet satın alma ve bu tüzel kişilerin nitelikleri, yetkilendirilmesi,

hak ve yükümlülükleri ile bu tüzel kişilere uygulanacak yaptırımlar ve diğer hususlar Bakanlık tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. (2) Birinci fıkra kapsamında yetki verilen veya görevlendirilenler, yetki ve görevleri kapsamında yürüttükleri iş ve işlemleri bedeli mukabilinde yapabilirler.

Yürütülen bu iş ve işlemler için; ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarının uygulayacakları bedeller kendileri tarafından, dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin uygulayacakları bedeller Kurum tarafından, özel hukuk tüzel kişilerinin uygulayacakları bedeller ise Bakanlık tarafından belirlenir." kuralına yer verilmiştir.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Remî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde, Bakanlıkların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilecekleri düzenlenmiştir.

Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; elektrik tesislerinin modern teknolojiye uygun tesis edilebilmesi için proje onay işlemlerinin, ilgili mevzuat, standart ve şartnamelere uygun olarak yapılması veya yaptırılması, söz konusu tesislerin iletim veya dağıtım şebekelerine uyumlu olarak bağlanması,

can, mal ve çevre emniyetinin sağlanması ile proje onaylarını, onaylı projelerine göre yapılan tesislerin kabul işlemlerini ve tutanak onayını yapacak kurum ve kuruluşların ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilerin yetkilendirilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesidir.".

"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; kurulacak veya tadil edilecek elektrik tesislerine ilişkin proje hazırlama ve onay işlemleri ile bu faaliyetleri yapacak kurum, kuruluş ve tüzel kişilerin belirlenmesi, yetkilendirilmesi, bunların hak ve yükümlülükleri ile onaylı projelerdeki tesislerin kabul işlemlerini ve tutanak onayını yapacak kurum ve kuruluşların ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilerin yetkilendirilmesine ilişkin usul ve esasları kapsar. (…)".

"Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik. 14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Ek 1. maddesi ile 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 508. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." düzenlemelerine yer verilmiştir.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME

Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural; sürekli, soyut, nesnel ve genel durumları belirleyen bir içeriğe sahiptir. İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetkiye dayanarak düzenleme yetkisine sahiptir. İdarenin düzenleme yetkisine dayalı olarak ihdas edilen kural işlemler, üst hukuk normlarına uygun olmak kaydıyla hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idari işlemlerdir.

İdarenin yönetmelikle düzenleme yetkisi, Anayasanın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, bu yetkinin kanunlarla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılabileceği kuşkusuzdur. Başka bir anlatımla, düzenleyici idari işlemlerin kanunda gösterilen usule uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.

Dava konusu düzenlemelerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 6446 sayılı Kanun'a, 09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 9. maddesiyle eklenen Ek 1. maddesinde, "Elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tüketim tesislerinin milli menfaatlere ve modern teknolojiye uygun şekilde kurulması ve işletilmesi için gerekli yükümlülükleri ile ilgili olarak inceleme, tespit, raporlama, proje onay ve kabul işlemleri yapmak üzere;

ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarını, bu Kanun kapsamında dağıtım lisansı sahibi tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişilerini görevlendirme, yetkilendirme veya bu tüzel kişilerden hizmet satın alma ve bu tüzel kişilerin nitelikleri, yetkilendirilmesi, hak ve yükümlülükleri ile bu tüzel kişilere uygulanacak yaptırımlar ve diğer hususlar Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.

30/12/2014 ve 29221 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin amaç, kapsam ve dayanak maddeleri, dava konusu ibarelerin yer aldığı 10/05/2021 tarih ve 31480 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle yeniden düzenlenmiştir.

Yeniden düzenlenen amaç ve kapsam maddeleri uyarınca Yönetmelik, elektrik tesislerinin modern teknolojiye uygun tesis edilebilmesi için proje onay işlemlerinin, ilgili mevzuat, standart ve şartnamelere uygun olarak yapılması veya yaptırılması, söz konusu tesislerin iletim veya dağıtım şebekelerine uyumlu olarak bağlanması,

can, mal ve çevre emniyetinin sağlanması ile proje onaylarını, onaylı projelerine göre yapılan tesislerin kabul işlemlerini ve tutanak onayını yapacak kurum ve kuruluşların ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilerin yetkilendirilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla yürürlüğe koyulmuştur.

Ayrıca, değişikliğe ilişkin Yönetmelikle Elektrik Tesisleri Proje Yönetmeliğinin "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde de değişikliğe gidilerek, Yönetmeliğin, 6446 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesi ile 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 508. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.

6446 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde, elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tüketim tesislerinin milli menfaatlere ve modern teknolojiye uygun şekilde kurulması ve işletilmesi için gerekli yükümlülükleri ile ilgili olarak inceleme, tespit, raporlama, proje onay ve kabul işlemleri yapmak üzere dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerini görevlendirme, yetkilendirme veya bu tüzel kişilerden hizmet satın alma ve bu tüzel kişilerin nitelikleri, yetkilendirilmesi, hak ve yükümlülükleri ile bu tüzel kişilere uygulanacak yaptırımlar ve diğer hususların Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş;

ayrıca anılan maddede, plan ve projelerin hazırlatılması, onay ve kabul işlemlerinin yapılması konusunda davalı idareye yetki verilmesinin yanı sıra idarece, hazırlanan veya hazırlatılan projelerin onaylarının, onaylı projelere göre yapılan tesislerin kabul işlemlerinin ve tutanak onaylarının tüzel kişilere yaptırılmasına ilişkin hususların da Bakanlıkça çıkarılacak Yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.

Bu itibarla, idarelerin Kanunla kendilerine verilen görev ve yetkileri devredebilmeleri için Kanunda buna ilişkin bir düzenleme yapılması gerekmekle birlikte, uyuşmazlığa konu olayda gerekli kanuni dayanağın 6446 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesiyle sağlandığı anlaşıldığından,

davalı idareye ait proje onay ve kabul işlemlerini yapma yetkisinin elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dahil olmak üzere tüzel kişilere devredilmesine ilişkin 6446 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 508. maddesine dayanılarak hazırlanan Yönetmeliğinin 1. maddesi ile 2. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "ve/veya elektrik dağıtım lisansı sahibi olanlar da dâhil olmak üzere" ibarelerinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.