Danıştay 13. Daire E.2022/3767 K.2023/2553

Dava konusu istem: İzmir ili, Menemen ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi'nde bulunan ve tapunun ... ada, ... , ... , ... ve ... parsellerinde kayıtlı taşınmazların 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca açık teklif usulüyle üç yıl süreyle kiraya verilmesine ilişkin 04/01/2022 tarihinde gerçekleştirilen ihalelerin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; Davacının katılmadığı ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... ve ... nolu dükkanlara ilişkin ihaleler yönünden davanın incelenmesinden; söz konusu dükkanlara ilişkin ihalelere davacının istekli olarak katılmadığı, anılan ihale işlemleri ile ihlâl edilmiş hukuken korunabilir bir hakkının bulunmadığı ve işlemler ile davacı arasında menfaat bağı kurulamadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği,

Davacının istekli olarak katıldığı ... Blok, Zemin, ..., ..., ... ve ... nolu dükkanlara ilişkin ihaleler yönünden davanın incelenmesinden; ... Blok, Zemin, ... no.lu dükkana ilişkin ihale uhdesinde kalan ...

Organizasyon İnşaat Gıda Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi'nin davalı Menemen Belediyesi'ne ait olduğu hususunda ihtilaf bulunmadığı, söz konusu şirkette ... 'ın Yönetim Kurulu Başkanı, ... 'un müdür olarak münferiden temsile yetkili olduğu, söz konusu belediye şirketinin yönetim kurulu başkanı olan ... 'ın, ... A.Ş.'nin de katıldığı ...

Blok, Zemin, ... , ... , ... ve ... no.lu dükkanlara ilişkin ihalelerde aynı zamanda belediye başkan vekili sıfatıyla ihaleleri yapan ihale komisyon başkanı ve ita amiri olarak görev aldığı, belediyelerin kurdukları veya iştirak ettikleri ve 2886 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 1. bendinde sayılan kişilerin yönetim ve denetim kurullarında görev aldıkları şirketlerin, aynı belediyeler tarafından açılan ihalelere katılmalarının, anılan Kanun'un 2. ve 6. maddelerine aykırılık teşkil edeceğinden, söz konusu ihale işlemlerini hazırlamak, yürütmek,

sonuçlandırmakla görevli olan ihale komisyonu başkanı ve ita amiri sıfatıyla ihaleleri onaylama veya iptal etme yetkisine sahip bulunan ...'ın yönetim kurulu başkanı olduğu ... A.Ş.'nin katılması suretiyle tesis edilen ihale işlemlerinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, davanın, 04/01/2022 tarihinde gerçekleştirilen ..., ..., ..., ... , ..., ..., ..., ..., ... ve ... no.lu dükkanlara ilişkin ihaleler yönünden 2577 sayılı Kanun'un 15/1-b maddesi uyarınca ehliyet yönünden reddine, hukuka aykırı bulunan ... Blok, Zemin, ... , ... , ... ve ... no.lu dükkanlara ilişkin ihalelerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, İzmir ili, Menemen ilçesinde ikamet ettiği ve hemşehri sıfatıyla bu davayı açtığı, hemşehri hukuku uyarınca Menemen Belediyesi'nce gerçekleştirilen taşınmazların kiralama ihalelerinin iptalini istemekte dava açma ehliyetinin bulunduğu; davalı idare tarafından, belediyelerin kurdukları veya iştirak ettikleri ticaret şirketlerinin aynı belediyeler tarafından açılan ihalelere katılmalarında hukuki bir engel bulunmadığı ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI

Davalı idare tarafından, davacıların devam eden kira sözleşmelerinin bulunmadığı, encümenin kira sözleşmelerini 10 yıl uzatma gibi bir yetkisinin olmadığı, eski pazar yerinde bulunan ve halihazırda tamamen yıkılmış bulunan dükkanların kira sözleşmeleri dolmuş ve fuzuli şagil sıfatıyla dükkanları kullanmaya devam eden şahıslar tarafından 2018 yılı Kasım ayı içerisinde tahliye edilerek boşaltıldığı ve taraflar arasındaki hukuki ilişkinin sona erdiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'NİN DÜŞÜNCESİ : Davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile İdare Mahkemesi kararının dava konusu işlemin iptaline yönelik kısmının onanması, davacının temyiz isteminin kabulü ile temyize konu İdare Mahkemesi kararının ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmın bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

İzmir ili, Menemen ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi'nde bulunan ve tapunun ... ada,... , ...,..., ... sayılı parsellerinde kayıtlı taşınmazların 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi uyarınca üç yıl süreyle kiraya verilmesine ilişkin 04/01/2022 tarihinde gerçekleştirilen ihalelerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11. Maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu kurala bağlanmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tamamlanmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 13. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır..." kurallarına yer verilmiştir.

"Başkan ve meclis üyelerinin yükümlülükleri" başlıklı 28. maddesinde, "Belediye başkanı, görevi süresince ve görevinin sona ermesinden itibaren iki yıl süreyle, meclis üyeleri ise görevleri süresince ve görevlerinin sona ermesinden itibaren bir yıl süreyle, belediye ve bağlı kuruluşlarına karşı doğrudan veya dolaylı olarak taahhüde giremez, komisyonculuk ve temsilcilik yapamaz."

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "İhaleye katılamayacak olanlar" başlıklı 6. maddesinde, "Aşağıdaki şahıslar doğrudan veya dolaylı olarak ihalelere katılamazlar: 1. İhaleyi yapan idarenin; a) İta amirleri, b) İhale işlemlerini hazırlamak, yürütmek, sonuçlandırmak ve denetlemekle görevli olanlar, c) (a) ve (b) bentlerinde belirtilen şahısların eşleri ve ikinci dereceye kadar (ikinci derece dahil) kan ve sıhri hısımları, d) (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilen şahısların ortakları (bu şahısların yönetim kurullarında görevli olmadıkları anonim ortaklıklar hariç). 2. Bu Kanun ve diğer kanunlardaki hükümler gereğince geçici veya sürekli olarak kamu ihalelerine katılmaktan yasaklanmış olanlar." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Davacının katılmadığı ... , ..., ... , ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... ve ... nolu dükkanlara ilişkin ihaleler yönünden davanın incelenmesinden;

2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlâli" kavramı doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olayda yargı yerince ihtilâfın niteliğine göre belirlenmektedir.

Yargısal denetim amacıyla her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması koşuluna ihtiyaç vardır.

İptal davası açılabilmesi için gerekli olan menfaat ilişkisi kişisel, meşru, güncel bir menfaatin bulunması hâlinde gerçekleşecektir. Başka bir anlatımla, iptal davasına konu olan işlemin davacının menfaatini ihlâl ettiğinden söz edilebilmesi için, davacıyı etkilemesi, yani davacının kişisel menfaatini ihlâl etmesi, işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişkinin bulunması gerekmektedir.

“Meşru menfaat” ilgisinden kasıt, kişi ile işlem arasında hukuken kabul edilebilir, başka bir anlatımla, dinlenilebilir, korunmaya değer bir ilginin varlığı iken; “kişisel menfaat” ilgisiyle, işlemin, kişinin hukukunu etkilemesi, kişi bakımından hukuk aleminde sonuç doğurması kastedilmektedir.

Devlet ihalelerinde ihale sürecine ilişkin icraî nitelikteki işlemler, sadece ihaleye katılan veya katılmak isteyenlerin hukukî durumunu etkilememekte, bunların yanında üçüncü kişilerin de hak veya menfaatlerini etkileyebilmektedir. Böyle bir durumda, söz konusu kişilerin menfaatlerinin zedelendiği iddiasıyla, mevzuatta öngörülen usuller çerçevesinde dava açabileceklerinin kabulü gerekmektedir.

Dava ehliyetinin bir alt unsuru olan subjektif ehliyetin varlığının, ihale sürecine katılanlarla sınırlandırılması, Anayasa'nın idarî işlemlere karşı yargı yolunu açan 125. maddesi ile "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesine aykırılık teşkil edecek, ayrıca Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin "Adil yargılanma hakkı" başlıklı 6. maddesinde yer alan, "Herkes, davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından,

kamuya açık olarak ve makul bir süre içinde görülmesini isteme hakkına sahiptir." kuralı ile "Etkili başvuru hakkı" başlıklı 13. maddesinde yer alan, "Bu Sözleşme’de tanınmış olan hak ve özgürlükleri ihlâl edilen herkes, söz konusu ihlâl resmî bir hizmetin ifası için davranan kişiler tarafından gerçekleştirilmiş olsa dahi, ulusal bir merci önünde etkili bir yola başvurma hakkına sahiptir." kuralını ihlâl edecektir.

Dosyanın incelenmesinden, İzmir ili Menemen ilçesinde ikamet eden davacı tarafından, daha önceki kira sözleşmelerinin 10 yıl süre ile uzatılarak kiracılık haklarının güvence altına alınmasına rağmen yapılacak ihale ile taşınmazların üçüncü kişilere verileceğinin ilan edildiği, belediyenin hisselerinin büyük bir kısmına sahip olan şirketin ihaleye katılarak ihale bedellerinin yükselmesine katkıda bulunduğu, bu durumun 2886 sayılı Kanun'un 2. ve 6. maddelerinin açıkça ihlâli anlamına geldiği gibi hususlar ileri sürülerek, mülkiyeti Menemen Belediyesi'ne ait toplam 11 adet taşınmazın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca satışına ilişkin 04/01/2022 tarihinde gerçekleştirilen ihalelerin iptali istemiyle davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 13. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır..." kuralı yer almaktadır.

Uyuşmazlıkta davacının İzmir ili Menemen ilçesinde ikamet ettiği ve hemşehri sıfatıyla bu davayı açtığı, Türk Dil Kurumu sözlüğünde hemşehrinin "memleketli" olarak tanımlandığı, mevzuatımızda önce "aynı yerde doğmuş olma" şeklinde tanımlanmış olan hemşehri kavramının 2005 yılında yapılan değişiklikle "aynı yerde ikamet etmeye" dayalı olarak tanımlandığı, dolayısıyla bu kavramın aynı yerde yaşamayı ifade ettiği, İzmir ili Menemen ilçesinde ikamet eden davacının hemşehri hukuku uyarınca Menemen Belediyesi'nce gerçekleştirilen taşınmazların kiralama ihalelerinin iptalini istemekte dava açma ehliyetinin bulunduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Bu itibarla, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin Mahkeme kararında usûl hükümlerine uygunluk bulunmadığından davacının temyiz isteminin kabulü ile Mahkeme kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmış ise de uyuşmazlığın ivedi yargılama usulüne tabi olması ve bozmadan sonra işin esası hakkında da karar verilmiş olması nedeniyle davacının işbu davayı açmakta ehliyetli olduğu kabul edilmekle birlikte bu konuda yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine gerek bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Nitekim Dairemizin E:2022/3025 esas, 22/05/2023 tarih ve K:2023/2552 sayılı esasa ilişkin kararı aynı konudadır.

Davacının istekli olarak katıldığı ... Blok Zemin ..., ... ve ... nolu dükkanlara ilişkin ihaleler yönünden davanın incelenmesinden;

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, ihaleyi yapan idarenin ita amirlerinin, ihale işlemlerini hazırlamak, yürütmek, sonuçlandırmak ve denetlemekle görevli olanların, bu şahısların eşleri ve ikinci dereceye kadar (ikinci derece dahil) kan ve sıhri hısımları ile bunların ortaklarının doğrudan veya dolaylı olarak ihalelere katılamayacakları belirtilmiştir.

Maddede, ihaleye girmeleri yasaklanan kişiler sayılmıştır. Bu kişilerin kendi nam ve hesaplarına kamu ihalelerine katılamayacakları hususunda kuşku yoktur. Zaten 5393 sayılı Belediye Kanununun 28. maddesinde de belediye başkanları ile meclis üyelerinin, tek başlarına veya ortaklık suretiyle belediyeye ait bir iş taahhüdünde bulunamayacakları belirtiImiştir. Belediye görevlilerinin, belediyelerin şirketlerdeki hisselerini temsilen şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında bulunmaları ise 2886 sayılı Kanunun 6. maddesinin yasak hükmü kapsamında değildir. Zira burada ihaleye katılan, maddede sayılan görevliler değil, özel kişiliğe sahip belediye şirketleridir. Belediyelere ait şirketler için ihalelere girme konusunda ayrıca bir yasak hükmü de getirilmemiştir.

Bizzat şirket ortağı olmamaları veya anonim şirketlerde ortak olsalar bile yönetim kurullarında bulunmamaları kaydıyla, Devlet İhale Kanununun 6. maddesinde sayılan kimselerin yönetim ve denetim kurullarında görev aldığı belediye şirketlerinin, aynı belediyeler tarafından açılan ihalelere katılmaları mümkündür. Bu kimselerin görevli bulundukları belediye şirketlerinin ihalelere katılmaları, ihalenin açıklık, tarafsızlık ve eşit rekabet koşulları içinde sonuçlandırılmasına da engel değildir. Zira şirkette kendilerine ait payları bulunmayan ve sadece belediyeyi temsilen yönetim kurulu üyeliği yapan söz konusu kimselerin bu ihalelerden elde edeceği şahsî bir menfaat bulunmamaktadır.

Kanun koyucu; şahsi menfaat ilişkisini, ancak Devlet İhale Kanununun 6. maddesinde sayılan kişilerin, ihaleye giren şirketlerde ortak olmaları haline bağlamış, hatta bu kişiler bir anonim şirketin ortağı olsalar dahi, yönetim kurullarında görev almamaları kaydıyla ortağı bulundukları anonim şirketin ihaleye katılabilmesine imkan sağlamıştır.

Esasen mezkûr 6. maddede, ihaleye katılamayacak olanlar tek tek ve açık biçimde sayılmış olduğundan, bu yasak hükmünün kapsamının kıyas yoluyla genişletilmesi ve kanun koyucunun iradesi hilâfına yeni yasaklamalar getirilmesi mümkün değildir. Böyle bir yasaklama, bir kısmı münhasıran bazı belediye hizmetlerini yerine getirmek üzere kurulmuş olan bu şirketlerin kuruluş amacını ortadan kaldıracağı için söz konusu hizmetlerde aksamalara da yol açabilecektir.

Öte yandan, söz konusu şirketlerin serbest rekabet ortamı içinde, özel sektörle eşit şartlarda belediye ihalelerine katılmaları, rekabeti engelleyen bir durum değil, aksine rekabet ilkesinin bir gereğidir.

Sonuç olarak, yönetim ve denetim kurallarında, Devlet İhale Kanununun 6'ncı maddesinde sayılan kimseler yer almış olsa dahi, belediyelerin kurdukları veya iştirak ettikleri ticaret şirketlerinin, bu kişilerle ortaklık ilişkisi içinde olmamak kaydıyla aynı belediyeler tarafından açılan ihalelere katılmalarında hukuki bir engel bulunmamaktadır.

Bu itibarla, temyize konu Mahkeme kararının yukarıda belirtilen dükkanların kiralama ihaleleri yönünden dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, davacının istekli olarak katıldığı ..., ... ve ... ihaleler yönünden temyize konu Mahkeme kararının bozulmasına ve bu ihaleler ile birlikte davacının katılmadığı ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... , ... ve ... nolu dükkanlara ilişkin ihaleler yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.