Danıştay 13. Daire E.2022/3877 K.2024/5949

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete, Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmadığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 550.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirket ile davacı şirketin ticaret yaptığı diğer dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin 2019 yılı Ocak-Ağustos dönemlerine ait dönemsel dağıtıcı ürün hareketleri bildirimlerinin incelenmesi neticesinde, "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren Lisans Sahiplerinden Temin" (PPF-TİCAL) ve "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren Lisans Sahiplerinden Teslim" (PPF-TİCSA) tutanaklarının çapraz kontrollerinde tutarsızlık tespit edildiği,

... tarih ve E... sayılı ihtara rağmen bildirimlerdeki tutarsızlık devam ettiğinden bahisle davacı şirketin piyasa faaliyetinin 60 (altmış) gün süre ile geçici olarak durdurulmasına karar verildiği, anılan kararın iptali istemiyle açılan davada, ...

İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile davanın reddine karar verildiği, kararın istinaf aşamasında olduğu, piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması süresi sonunda da aykırılığın giderilmediği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; kanunilik ilkesinin, ortaya çıkan sonuca ceza uygulanabilmesini, fiilin kanunlarda açık bir şekilde kabahat veya suç olarak tanımlanması şartına bağladığı, tipiklik unsuru olarak da ifade edilen kanunilik unsurunun, somut fiilin kanunda belirlenmiş soyut hukuk normuna uygun olmasını ifade ettiği;

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu, anılan maddenin birinci ve ikinci fıkrasında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, taşıma, iletim, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve bu hakkın lisansta kayıtlı hususlar dahilinde kullanılabileceğine ilişkin koşulların düzenlendiği;

Bu itibarla, dava konusu idari para cezasının tesis edilmesine sebep olan olayın, Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin davacı tarafından süresi içerisinde yerine getirilmemesi olduğu,

anılan eylemin karşılığında ise 5015 sayılı Kanun'un "Lisans sahibinin temel hak ve yükümlülükleri başlıklı" 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının ihlal edildiğinden bahisle idari para cezasının tesis edildiği anlaşılmakla birlikte, dosyanın incelenmesinden davacının ilgili mevzuat gereği sorumlu olduğu söz konusu bildirim yükümlülüğünü yerine getirmediği açık olup bu fiilden dolayı da davacıya idari yaptırım uygulanması mümkün ise de, davacı tarafından gerçekleştirilen söz konusu fiilin karşılığının 19. maddesinde idari yaptırım olarak belirlenmediği anlaşıldığından,

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları, Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği'nin 7. maddesi ile ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ihlal edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca verilen dava konusu idari para cezasında hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca davacının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesinin davanın reddi yolundaki kararının kaldırılmasına ve dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin normlar hiyerarşisine ve mevzuatın amacına ve somut delillere dayalı olarak tesis edildiği, davacı şirketin ilgili mevzuat uyarınca yükümlülüğünü yerine getirmediğinin açık olduğu, mevzuata uygun olarak tesis edilen dava konusu işlemin tüm unsurları açısından hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından Enerji Piyasası Bildirim Sistemi (EBİS) üzerinden yapılan 2019 Ocak-Ağustos dönemlerine ait dönemsel dağıtıcı ürün hareketleri bildirimlerinin incelenmesi neticesinde, davacı şirket ile davacı şirket ile toptan ticaret yapan dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren Lisans Sahiplerinden Temin" (PPF-TİCAL) ve "Petrol Piyasasında Faaliyet Gösteren Lisans Sahiplerine Teslim" (PPF-TİCSA) formlarının çapraz kontrollerinde tutarsızlıklar tespit edilmiş, bu kapsamda davacı şirketin ... Taşımacılık İnşaat İthalat İhracat Sanayi ve Ticaret A.Ş.'den 2019 yılı Mart-Ağustos döneminde toplam 473.262,393 ton petrol ürünü aldığını beyan ettiği halde anılan şirketin bu satışa ilişkin herhangi bir beyanda bulunmadığı görülmüştür.

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığının ... tarih ve E... sayılı yazısı ile davacı şirkete, söz konusu aykırılıkların 10 iş günü içerisinde düzeltilmesi veya bu aykırılığa ilişkin detaylı yazılı açıklama yapılması, aksi halde 5015 sayılı Kanun'un 19 ve 20. maddeleri uyarınca şirketleri hakkında denetim sürecinin başlatılacağı bildirilmiştir.

Verilen bu süre içerisinde tutarsızlıklara ilişkin bir düzeltme ya da yazılı bir açıklama yapılmadığından ... tarih ve E... sayılı Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı yazısı ile bu yazının tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içerisinde söz konusu aykırılıkların giderilerek Kuruma bildirilmesi,

verilen ihtar süresi sonucunda aykırılıkların devam ettiğinin tespit edilmesi halinde piyasa faaliyetlerinin 60 gün süreyle durdurulacağı hususu ihtar edilmiş, anılan süre sonunda yapılan denetimde bildirimlerdeki tutarsızlığın devam ettiği tespit edildiğinden ... tarih ve E... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Hizmetleri Daire Başkanlığı işlemi ile davacı şirketin piyasa faaliyetinin 60 (altmış) gün süre ile geçici olarak durdurulmasına karar verilmiştir.

Piyasa faaliyetinin geçici durdurulması süresi sonunda da aykırılığın giderilmediğinin tespit edilmesi üzerine davacı şirket hakkında soruşturma başlatılmış, soruşturma neticesinde Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmadığı tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği'nin 7. maddesi ve ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının (Enerji Piyasası Bildirim Sistemi Kullanım Talimatı) 5. maddesine aykırılık nedeniyle anılan Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 550.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı alınmıştır.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir. Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.".

4. fıkrasının (f) bendinde, "Bu Kanuna göre faaliyette bulunanlar; ... f) 14'üncü maddenin birinci fıkrasına göre Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun bildirimleri yapmak, ... ile yükümlüdür.". "Bilgilerin toplanması, kayıt düzeni, denetim ve tebligat" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, "Piyasa işleyişine ilişkin bilgileri derlemek amacıyla bildirim yükümlülükleri Kurumca belirlenir.

Kurum, lisans sahiplerinin Vergi Usul Kanunu hükümleri saklı kalmak şartı ile düzenleyecekleri belge ve tutacakları kayıt düzenlerine ilişkin özel usul ve esaslar belirleyebilir.".

"İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "d) Aşağıdaki hallerde sorumlulara, beş yüz elli bin Türk Lirasından az olmamak ve iki milyon yedi yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onbiri oranında idari para cezası uygulanır: ...

2) Bayilik faaliyetinde bulunanlar hariç olmak üzere 4'üncü maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin ihlali." kurallarına yer verilmiştir.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunilik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

27/05/2014 tarih ve 29012 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği'nin "Bildirimlerin toplanması" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Bildirimler, aksi belirtilmedikçe bildirim yükümlüsü yetkilileri tarafından Talimatta belirtilen şekle uygun olarak elektronik imza ile yapılır. İhtiyaç duyulduğu takdirde, elektronik ortamda yapılan bildirimlerin ıslak imzalı nüshaları da Kurum tarafından istenebilir.

(2) Talimatın ihdas, iptal ve değişiklik işlemleri Kurul kararı ile gerçekleştirilerek Resmi Gazete’de ilan edilir ve Kurum internet sitesinde duyurulur. (3) Bildirim Sistemi kullanılarak yapılan dönemsel bildirimlere ilişkin düzeltmeler, bildirim yapma süresi sonuna kadar düzeltme talebi olmadan yapılabilir, bu durumda Kuruma en son yapılmış olan bildirim geçerli kabul edilir.

Yapılan bir bildirim için bildirim yapma süresi dolduktan sonra ne zamana kadar düzeltme talebi beyanında bulunulabileceği Talimatta yer alır. (4) Hatalı bildirim durumu, Talimatta belirtilen bildirim veya düzeltme yapma süresinin dolmasından itibaren dikkate alınır. (5) Bildirim yapma süresinin son gününün resmi tatil gününe rastlaması halinde bildirim süresi tatil gününü izleyen ilk iş gününün sonuna kadar uzatılır.

(6) Talimatta belirlenen süreler içerisinde yapılmamış bildirimler ile hatalı bildirimler hakkında, ilgisine göre Elektrik Piyasası Kanununun 16'ncı, Doğal Gaz Piyasası Kanununun 9'uncu, Petrol Piyasası Kanununun 19 ve 20'nci ve LPG Piyasası Kanununun 16 ve 17'nci maddeleri hükümleri uygulanır.

(7) Bildirim yapma yükümlülüğü, ilgili mevzuatta aksi belirtilmedikçe lisansın yürürlükte olduğu süre içindeki bildirim dönemleri ile diğer gerçek ve tüzel kişiler için talimatta belirtilen dönemleri kapsar. (8) Lisans iptali işlemi, o lisansa dair iptal öncesi gerçekleştirilen faaliyetlere ilişkin bildirim yükümlülüğünü ortadan kaldırmaz. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde ilgili mevzuatta belirtilen yaptırımlar uygulanır." kuralları yer almıştır.

24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının (Enerji Piyasası Bildirim Sistemi Kullanım Talimatı) "Bildirim yapma yükümlülüğü" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Bildirim yapma yükümlülüğü, ilgili mevzuatta aksi belirtilmedikçe lisansın yürürlükte olduğu süre içindeki bildirim dönemleri ile diğer gerçek ve tüzel kişiler için bu Talimatta belirtilen dönemleri kapsar.

(2) Bildirim yükümlüsünün, bildirimin tabi olduğu dönemde faaliyette bulunmaması bildirim yükümlülüğünü ortadan kaldırmaz. Bu durumda söz konusu dönemde bildirime tabi faaliyet yapılmadığını belirtecek şekilde bildirim yapılır.

(3) Bildirim yükümlüsünün lisansının sona erdirilmesi veya iptal edilmesi hallerinde, söz konusu lisansa dair sona erdirme veya iptal öncesi gerçekleştirilen faaliyetlere ilişkin elektronik imza ile yapılması gereken bildirimler, yazılı olarak yapılır." kurallarına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idari yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idari yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idari yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlal edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idari yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idari yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idari yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasında, piyasa işleyişine ilişkin bilgileri derlemek amacıyla bildirim yükümlülüklerinin ve bunlara ilişkin usul ve esasların Kurumca belirleneceği. 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (f) bendinde, lisans sahiplerinin, Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun olarak bildirimleri yapmakla yükümlü olduğu.

19. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde, bayilik faaliyetinde bulunanlar hariç olmak üzere 4. maddenin dördüncü fıkrasının (f) bendinin (bildirim yükümlülüğünün) ihlali halinde beş yüz elli bin Türk Lirasından az olmamak ve iki milyon yedi yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onbiri oranında idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği ile eki tablolar ve Enerji Piyasası Bildirim Sistemi Kullanım Talimatı'nda bildirim yükümlülükleri ve bu yükümlülüklere ilişkin ilke, usul ve esaslar belirlenmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket ile davacı şirketle toptan ticaret yapan dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin 2019 Ocak-Ağustos dönemlerine ait dönemsel dağıtıcı ürün hareketleri bildirimlerinin incelenmesi neticesinde tutarsızlık tespit edildiği, ihtara ve faaliyetin geçici olarak durdurulmasına karşın söz konusu aykırılıklar giderilmediğinden davacı şirket hakkında soruşturma başlatıldığı, soruşturma raporunda davacıya "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmaması" fiilinin isnat edildiği,

davacı şirketin anılan fiil yönünden yazılı savunmasının alındığı, soruşturma neticesinde de "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmadığı"nın tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği'nin 7. maddesi ve ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının (Enerji Piyasası Bildirim Sistemi Kullanım Talimatı) 5. maddesine aykırılık nedeniyle anılan Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca davacı şirkete idari para cezası verildiği anlaşılmıştır.

Aktarılan hususlar birlikte değerlendirildiğinde, "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmaması" fiilinin, lisans sahiplerinin Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun olarak bildirim yapma yükümlülüğü kapsamında olduğu, anılan yükümlülüğün 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 4. fıkrasının (f) bendinde açıkça düzenlendiği ve anılan Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinin, bayilik faaliyetinde bulunanlar hariç olmak üzere anılan yükümlülüğün ihlali halinde uygulanacak idari para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmüştür.

Bu durumda, her ne kadar davalı idarece 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ihlal edilen mevzuat olarak belirtilmiş ise de, davacıya "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmaması" fiilinin isnat edildiği, davacı şirket tarafından anılan fiile ilişkin savunma yapıldığı, söz konusu fiilin 5015 sayılı Kanun'da açıkça idari yaptırımı gerektiren fiil olarak tanımlandığı ve davacı şirkete söz konusu fiilin karşılığı olan idari yaptırımın uygulandığı anlaşıldığından,

dava konusu işlemde kanunilik unsuru yönünden hukuka aykırılık, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılması ve dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.