Danıştay 13. Daire E.2023/2427 K.2023/6067

Dava konusu istem: Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ)'nca … A.Ş. aracılığıyla İzmir ili, Aliağa ilçesinde bulunan 375 LOT numaralı … ada, … parsel sayılı taşınmazın satışı amacıyla Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği'nin 25. maddesine göre açık artırma usulüyle gerçekleştirilecek olan 05/04/2023 tarihli ihalenin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; söz konusu taşınmazın, TOKİ ile davacı şirket arasında imzalanan 12/08/2011 tarihli kira sözleşmesi uyarınca davacı şirket tarafından kullanılacağının kararlaştırıldığı, sözleşmenin 10.2. maddesinde, davalının sözleşme süresi içerisinde taşınmazı satmak istemesi hâlinde davacı şirketin yaptığı yatırımları dikkate alarak kendi usulünce satabileceğinin kararlaştırıldığı, kira sözleşmesi devam etmekte iken taşınmazın TOKİ Başkanlığı'nca.

A.Ş. aracılığıyla 05/04/2023 tarihinde yapılacak olan açık artırma ihalesiyle satışa çıkarıldığı, davacı şirket tarafından, kira sözleşmesinden doğan haklarının korunmadığı, taşınmazın satılmasının çok büyük hak kayıplarına ve zararlara neden olacağı, müktesep haklarının dikkate alınmamasının açıkça hukuka aykırı olduğu, taşınmazın satılmasında kamu yararı bulunmadığı ileri sürülerek bakılan davanın açıldığı;

Davacı şirket ile davalı idare arasındaki kira sözleşmesinde, davalı idarece taşınmaz satılırken davacı şirketin yaptığı yatırımların dikkate alınacağının kararlaştırıldığı, bakılan davanın, söz konusu taşınmaz üzerindeki davacı yatırımları dikkate alınmaksızın taşınmazların açık artırmayla satış işleminin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla açıldığı dikkate alındığında, idarenin kamu gücünü kullanarak tesis ettiği tek taraflı bir işlemin olmadığı, taşınmazların özel hukuk kurallarına tabi olarak satışa çıkarıldığı ve uyuşmazlığın kira sözleşmesi uyarınca taraflar arasındaki özel hukuk ilişkisinden kaynaklandığı anlaşıldığından, taraflar arasındaki kira ilişkisinden doğan uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adli yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.

Benzer uyuşmazlıklarda verilen Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 29/11/2022 tarih ve E:2021/2891, K:2022/4461 sayılı, 29/12/2022 tarih ve E:2021/3883, K:2022/5401 sayılı kararlarının da bu yönde olduğu belirtilmiştir.

Belirtilen gerekçelerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu ihalenin, mülkiyeti davalı idareye, dolayısıyla kamuya ait olan taşınmazın satışına ilişkin olduğu, davalı idarece kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis edilen idari bir işlem olduğu, ihale aşamasına yönelik olarak açılan bakılan davada idari yargının görevli olduğu, Mahkemece ihtilafın doğum nedeninin hatalı tespit edildiği, taşınmazın davalı idarece kamu gücüne dayalı olarak, re'sen ve tek taraflı olarak alınan kararla "Açık Artırma İle İhale Şartnamesi" hükümlerine göre ihaleyle satışa çıkarıldığı,

Mahkeme kararında belirtildiği üzere özel hukuk hükümlerinden kaynaklanan bir ihtilafın söz konusu olmadığı, uyuşmazlığın sadece davalı idare ile aralarındaki kira sözleşmesinden kaynaklanan bir uyuşmazlık olarak nitelendirilemeyeceği, kiracılıktan kaynaklanan bir talebinin söz konusu olmadığı, İhale Şartnamesi hazırlanırken kira sözleşmesi ile ilgili düzenlemelerin ve müktesep hakların dikkate alınması gerektiği hâlde alınmadığının ileri sürülmesi ve bunun bir iptal nedeni olarak gösterilmesinin sözleşmeden kaynaklanan bir talep olmayıp İhale Şartnamesinin hazırlanmasındaki bir eksikliğin ve mevzuata aykırılığın ortaya konulması olduğu,

zira bu eksikliğin ihalenin şeffaflığına etki ettiği gibi alıcılara eksik bilgi verilmesine ve buna bağlı olarak çok ciddi hukukî ihtilafların çıkmasına yol açacağı, satış yetkisinin kimde olduğuna ilişkin bir tartışma ya da anlaşmazlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nca … A.Ş. aracılığıyla mülkiyeti kendisine ait İzmir ili, Aliağa ilçesinde bulunan muhtelif taşınmazlarının satışı amacıyla Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği'nin 25. maddesine göre açık artırma usulüyle 05/04/2023 tarihinde gerçekleştirilmek üzere ihaleye çıkılmıştır.

Bunun üzerine davacı şirket tarafından, söz konusu yerdeki 375 LOT numaralı … ada, … parsel sayılı taşınmazın davalı idareyle yapılan kira sözleşmesi uyarınca kullanıldığı belirtilerek, anılan taşınmaz yönünden gerçekleştirilecek olan ihalenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları ve idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları idari dava türleri olarak sayılmıştır. 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu'nun "Uygulanmayacak Kanunlar" başlıklı 6. maddesinde, "Bu Kanun hükümlerine göre yapılacak işlemlerde, ... 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri uygulanmaz." kuralı yer almıştır.

Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmelik, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nın satış, devir, intikal, kiraya verme, trampa, sınırlı ayni hak tesisi ve arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı işleri ile uluslararası sermaye piyasalarından yapılacak borçlanmalara ilişkin her türlü danışmanlık ve kredi derecelendirme hizmetlerinin temininde uygulanacak usul ve esasları düzenler.".

"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nın satış, devir, intikal, kiraya verme, trampa, sınırlı ayni hak tesisi ve arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı işleri ile uluslararası sermaye piyasalarından yapılacak borçlanmalara ilişkin her türlü danışmanlık ve kredi derecelendirme hizmetlerinin temininde uygulanacak iş ve işlemleri kapsar.".

"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (ş) bendinde, "Açık Artırmalı Satış Yöntemi: İdarece bir gayrimenkul için belirlenen muhammen bedelin alıcılar arasında fiyat artırarak oluşturduğu en yüksek fiyat üzerinden alıcısının belirlenmesine yönelik satış işlemidir.". "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin uygulanmasında, açıklık, rekabet, eşit muamele, kamuoyu denetimi, etkinlik ve verimlilik esastır.".

"Arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı dışındaki işlerde uygulanacak usuller" başlıklı 25. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin 1. maddesinde yazılı işlerde uygulanacak usul ve esaslar.

5. maddedeki temel ilkeler çerçevesinde, Birim Sorumlusu veya Daire Başkanının teklifi, bağlı olduğu Başkan Yardımcısının uygun görüşü ve İdare Başkanının onayı ile belirlenir. a) Satım işlerinde, Yönetmeliğin 4. maddesinde tanımı yapılan satış yöntemlerinden bir veya birkaçı uygulanabilir. ..." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME

İdari yargının görev alanı, idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek taraflı tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu idarî işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır.

İdari yargı mercilerinde yargısal denetimi yapılarak çözümlenecek uyuşmazlıklarda, öncelikle davaya konu işlemin idari bir işlem olup olmadığı hususunun, başka bir anlatımla idare hukuku kurallarına göre tesis edilen, kamu gücüne dayanarak diğer tarafın rızasını aramaya gerek olmaksızın hukukî durumda tek yanlı irade açıklamasıyla değişiklik meydana getiren bir işlem olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir. İdarî makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tâbi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir.

İdari yargının görev alanına girecek idari işlemler, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık hâlinde idarî yargıya tâbi olan kamu gücüne dayanan hukukî işlemler; yani hukuki sonuç açıklamaya yönelik tek yanlı irade açıklamalarıdır. (İdare Hukuku Cilt I; Gözler, Kemal.

Ekin Kitabevi Yayınları, 2019, Bursa, s.764) İhale aşamasındaki işlemler yönünden sözleşme imzalanana kadar, sözleşme imzalansa dâhi sözleşme ilişkisinden bağımsız olan ve ondan ayrılabilen ihale süreciyle ilişkili olan işlemler kamu gücüne dayalı olarak tesis edilen idarî işlemler olarak değerlendirilmektedir.

Nitekim, Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile, ihale sürecinde sözleşme öncesi işlemlerin ihale işlemi, dolayısıyla idarî işlem olmaları nedeniyle idarî yargının görev alanına girdiği kabul edilmiş ve bu yöndeki kararlar istikrar kazanmış bulunmaktadır.

Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nın aktarılan mevzuata göre yaptığı işlemlerde Devlet İhale Kanunu'na tâbi olmadığı, ihalelerini Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği uyarınca gerçekleştirdiği ve söz konusu ihalelerde açıklık, rekabet, eşit muamele, kamuoyu denetimi, etkinlik ve verimliliğin sağlanmasının esas olduğu açıktır.

Dosyanın incelenmesinden, mülkiyeti TOKİ Başkanlığı'na ait ihaleye konu taşınmazın 12/08/2011 tarihli kira sözleşmeleriyle davacı şirket tarafından kiralandığı, sözleşmenin 12/08/2021 tarihine kadar uzatıldığı, 27/08/2021 tarihli TOKİ Başkanlığı Olur'u ile 1 yıl daha uzatıldığı ve sürenin bitmesi üzerine de TOKİ Başkanlığı. A.Ş. aracılığıyla 05/04/2023 tarihinde açık artırma usulüyle satışına karar verildiği.

Satış Şartnamesi'nde idare konumunda TOKİ Başkanlığı'nın yer aldığı, özel hukuk tüzel kişisi niteliğini haiz olan. A.Ş.'nin aracı konumunda olduğu, satılan taşınmazların TOKİ Başkanlığı'nın mülkiyetinde olduğu, ihalenin Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği'nde belirtilen "Açık Artırmalı Satış Yöntemi" ile gerçekleştirileceği anlaşılmıştır.

Diğer yandan, … tarih ve … sayılı "Arsa Satış İhalesi" konulu Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Emlak Dairesi Başkanlığı'nın "Başkanlık Makamı"na hitaplı yazısında, idarelerine ait taşınmazların satışının 10/09/2020 tarihinde imzalanan sözleşme gereği ... A.Ş. aracılığı ile gerçekleştirileceği, yapılacak arsa satış işlemlerine ilişkin satış sözleşmelerinin idareleri adına ... A.Ş. tarafından imzalanacağı, ayrıca satış işlemlerinde Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağı hususlarına yer verildiği görülmüştür.

Olayda, satış işlemlerini Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş, özel hukuk tüzel kişisi konumunda olan ticaret şirketi gerçekleştirecek ise de, işlemin tesis makamı olarak TOKİ Başkanlığı'nın kabul edilmesi gerekmekte olup, TOKİ Başkanlığı bünyesindeki taşınmazın satışının, Emlak Yönetim Şirketi tarafından, idare adına ve aracı konumda gerçekleştirildiği; öte yandan, davacı şirket ile davalı idare arasında devam eden bir kira sözleşmesi bulunmadığı gibi, kira sözleşmesinin sona ermesinin akabinde ihale işlemlerinin idari makam tarafından idari usullerle gerçekleştirildiği anlaşıldığından, ortada özel hukuk sözleşmesinden kaynaklı uyuşmazlığın da bulunmadığı açıktır.

Bu itibarla, taşınmazın özel hukuk kurallarına tâbi olarak satışa çıkarıldığı ve uyuşmazlığın kira sözleşmesi uyarınca taraflar arasındaki özel hukuk ilişkisinden doğan bir ihtilaf olarak nitelendirilmek suretiyle adli yargının görev alanına girdiği gerekçesiyle davanın görev yönünden reddi yolunda verilen temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, her ne kadar İdare Mahkemesi'nce temyize konu kararında, Dairemizin 29/11/2022 tarih ve E:2021/2891, K:2022/4461 sayılı, 29/12/2022 tarih ve E:2021/3883, K:2022/5401 sayılı kararlarının da aynı yönde olduğu belirtilmiş ise de, anılan kararlara konu uyuşmazlıklarda, açık artırma ile satış yetkisinin imzalanan Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı Sözleşmesi'nin 5. maddesi uyarınca adi ortaklıkta olduğu, olayda idarenin kamu gücünü kullanarak tesis ettiği tek taraflı bir işlemin olmadığı,

alışveriş merkezinin özel hukuk kurallarına tâbi olarak satışa çıkarıldığı ve uyuşmazlığın imzalanan sözleşme ile taraflar arasındaki özel hukuk ilişkisinden kaynaklandığı gerekçesiyle davanın adli yargı yerlerince karara bağlanması gerektiği hususlarına yer verilmiş olup, gerek uyuşmazlık konusu olay gerekse taraf iddiaları açısından dava konusu olaya emsal teşkil edecek bir uyuşmazlık olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.