Danıştay 13. Daire E.2023/3084 K.2023/3893

Dava konusu istem: Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'ncaç.... Hizmetleri ve Ticaret Anonim Şirketi aracılığıyla mülkiyeti kendisine ait İzmir ili, Aliağa ilçesinde bulunan ve satışa sunulacak taşınmaz listesinin …-… LOT numaraları arasında gösterilen … ada, … ve … parsel numaralı bulunan taşınmazların 05/04/2023 tarihinde açık artırma usulüyle gerçekleştirilecek satış ihalesinin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda. İzmir ili, Aliağa ilçesinde bulunan … ve.

LOT numaralı … ada, … ve … parseldeki taşınmazların, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ile davacı şirket arasında imzalanan 12/08/2011 ve 12/08/2018 tarihli kira sözleşmeleri uyarınca davacı şirket tarafından kullanılacağının kararlaştırıldığı, anılan Sözleşmelerin 10.2. maddelerinde, "idarenin (davalının) sözleşme süresi içerisinde bu parselleri satmak isterse kiracının (davacının) yaptığı yatırımları dikkate alarak kendi usullerince satabileceğinin" kararlaştırıldığı,

kira sözleşmesi devam etmekte iken anılan arsaların Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nca Emlak Yönetim Hizmetleri ve Ticaret A.Ş. aracılığıyla 05/04/2023 tarihinde yapılacak olan açık artırma ihalesiyle satışa çıkarıldığı, davacı şirket tarafından "kira sözleşmesinden doğan haklarının korunmadığı, arsaların satılmasının çok büyük zararlara neden olacağı, müktesep haklarının dikkate alınmadığı" ileri sürülerek taşınmazın satış işleminin iptali istenildiği,

Davacı ile davalı idare arasında akdedilen kira sözleşmeleri uyarınca, davalı idare tarafından taşınmazlar satılırken davacının yaptığı yatırımların dikkate alınacağının kararlaştırıldığı görülmekle, bakılan davanın, anılan taşınmazlar üzerindeki davacı yatırımları dikkate alınmaksızın taşınmazların satışa çıkarılmasının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla açıldığı dikkate alındığında, idarenin kamu gücünü kullanarak tesis ettiği tek taraflı bir işlemin olmadığı, taşınmazların özel hukuk kurallarına tâbi olarak satışa çıkarıldığı ve anılan uyuşmazlığın kira sözleşmeleri uyarınca taraflar arasındaki özel hukuk ilişkisinden kaynaklandığı, taraflar arasındaki kira ilişkisinden doğan uyuşmazlığın görüm ve çözümünde, adli yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.

Benzer uyuşmazlıkta verilen Danıştay Onüçüncü, Dairesi'nin 29/11/2022 tarih ve E:2021/2891, K:2022/4461 sayılı kararı ile 29/12/2022 tarih ve E:2021/3883, K:2022/5401 sayılı kararının da bu yönde olduğu belirtilmiştir.

Belirtilen gerekçelerle, davanın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-a maddesi uyarınca görev yönünden reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu ihalenin mülkiyeti TOKİ’ye dolayısıyla kamuya ait olan taşınmazların satışına ilişkin olduğu, kamu gücüne dayanan, re’sen ve tek yanlı olarak tesis edildiği, ihale safhasına yönelik olarak ihalenin iptali talebiyle açılan davada idari yargının görevli olduğu, İdare Mahkemesi tarafından dava konusu olayda ihtilafın doğum nedeninin hatalı tespit edildiği,

ihalenin dilekçede sunulan … tarih ve … sayılı işlemde de belirtildiği üzere 2985 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkartılan Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği hükümlerine göre gerçekleştirildiği, dava konusu ihtilafta, mülkiyeti TOKİ’ye dolayısıyla kamuya ait olan dava konusu taşınmazlar davalı idare tarafından kamu gücüne dayalı olarak re’sen ve tek taraflı olarak alınan karar neticesinde açık artırma satış şartnamesi hükümlerine göre ihale ile satışa çıkarıldığı,

dolayısıyla uyuşmazlığın kendileri ile davalı idare arasında imzalanan kira sözleşmesinden kaynaklanan bir ihtilaf olmadığı, Mahkemece uyuşmazlığın yanlış nitelendirildiği, ayrıca Mahkeme kararında emsal olarak gösterilen Danıştay Onüçüncü Dairesi kararlarının davaların niteliği gereği işbu davaya emsal teşkil etmesinin mümkün olmadığı, dolayısıyla ihale safahatı henüz sonuçlanmamış dava konusu uyuşmazlığın idarenin kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis ettiği ihale işlemlerinden oluştuğu ve bunun yargısal denetimi amacıyla davanın açıldığı, görevli yargı yerinin idari yargı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Dosyanın incelenmesinden, mülkiyeti Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'na ait İzmir ili, Aliağa ilçesinde bulunan … ada, … ve … parseldeki (… ve … özel parselasyon numaralı) arsaların 12/08/2011 ve 12/08/2018 tarihli kira sözleşmeleriyle davacı şirket tarafından kiralandığı, 2018 tarihli kira sözleşmesinde sözleşmenin 12/08/2021 tarihinde sona ereceğinin düzenlendiği, kira sözleşmesine konu anılan arsaların Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından Emlak Yönetim Hizmetleri ve Ticaret A.Ş. aracılığıyla 05/04/2023 tarihinde açık artırma ile satışına karar verildiği görülmüştür.

Bunun üzerine davacı şirket tarafından, açık artırma usulüyle satışa çıkarılma işleminin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları ve idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları idari dava türleri olarak sayılmıştır. 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu'nun "Uygulanmayacak Kanunlar" başlıklı 6. Maddesinde, "Bu Kanun hükümlerine göre yapılacak işlemlerde, ... 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri uygulanmaz." kuralı yer almıştır.

Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmelik, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nın satış, devir, intikal, kiraya verme, trampa, sınırlı ayni hak tesisi ve arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı işleri ile uluslararası sermaye piyasalarından yapılacak borçlanmalara ilişkin her türlü danışmanlık ve kredi derecelendirme hizmetlerinin temininde uygulanacak usul ve esasları düzenler.".

"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nın satış, devir, intikal, kiraya verme, trampa, sınırlı ayni hak tesisi ve arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı işleri ile uluslararası sermaye piyasalarından yapılacak borçlanmalara ilişkin her türlü danışmanlık ve kredi derecelendirme hizmetlerinin temininde uygulanacak iş ve işlemleri kapsar.".

"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (ş) bendinde, "Açık Artırmalı Satış Yöntemi: İdarece bir gayrimenkul için belirlenen muhammen bedelin alıcılar arasında fiyat artırarak oluşturduğu en yüksek fiyat üzerinden alıcısının belirlenmesine yönelik satış işlemidir.". "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin uygulanmasında, açıklık, rekabet, eşit muamele, kamuoyu denetimi, etkinlik ve verimlilik esastır.".

"Arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı dışındaki işlerde uygulanacak usuller" başlıklı 25. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin 1. maddesinde yazılı işlerde uygulanacak usul ve esaslar.

5. maddedeki temel ilkeler çerçevesinde, Birim Sorumlusu veya Daire Başkanının teklifi, bağlı olduğu Başkan Yardımcısının uygun görüşü ve İdare Başkanının onayı ile belirlenir. a) Satım işlerinde, Yönetmeliğin 4. maddesinde tanımı yapılan satış yöntemlerinden bir veya birkaçı uygulanabilir. ..." kurallarına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdari yargının görev alanı, idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek taraflı tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu idarî işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır.

İdari yargı mercilerinde yargısal denetimi yapılarak çözümlenecek uyuşmazlıklarda, öncelikle davaya konu işlemin idari bir işlem olup olmadığı hususunun, başka bir anlatımla idare hukuku kurallarına göre tesis edilen, kamu gücüne dayanarak diğer tarafın rızasını aramaya gerek olmaksızın hukukî durumda tek yanlı irade açıklamasıyla değişiklik meydana getiren bir işlem olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir. İdarî makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tâbi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir.

İdari yargının görev alanına girecek idari işlemler, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık hâlinde idarî yargıya tâbi olan kamu gücüne dayanan hukukî işlemler; yani hukuki sonuç açıklamaya yönelik tek yanlı irade açıklamalarıdır. (İdare Hukuku Cilt I; Gözler, Kemal.

Ekin Kitabevi Yayınları, 2019, Bursa, s.764) İhale aşamasındaki işlemler yönünden sözleşme imzalanana kadar sözleşme imzalansa dahi sözleşme ilişkisinden bağımsız olan ve ondan ayrılabilen ihale süreciyle ilişkili olan işlemler kamu gücüne dayalı olarak tesis ettiği idarî işlemler olarak değerlendirilmektedir.

Nitekim, Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile, ihale sürecinde sözleşme öncesi işlemlerin ihale işlemi, dolayısıyla idarî işlem olmaları nedeniyle idarî yargının görev alanına girdiği kabul edilmiş ve bu yöndeki kararlar istikrar kazanmış bulunmaktadır.

Toplu Konut İdaresi'nin anılan mevzuat hükümlerine göre yaptığı işlemlerde Devlet İhale Kanunu'na tâbi olmadığı, ihalelerini Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği uyarınca gerçekleştirdiği ve söz konusu ihalelerde açıklık, rekabet, eşit muamele, kamuoyu denetimi, etkinlik ve verimliliğin sağlanmasının esas olduğu açıktır.

Dosyanın incelenmesinden, mülkiyeti Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'na (TOKİ) ait ihaleye konu taşınmazların 12/08/2011 ve 12/08/2018 tarihli kira sözleşmeleriyle davacı şirket tarafından kiralandığı, en son imzalanan kira sözleşmesinin süresinin sona ermesi üzerine yenilenmediği, akabinde de anılan taşınmazların Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Emlak Yönetim Hizmetleri ve Ticaret A.Ş. aracılığıyla 05/04/2023 tarihinde açık artırma usulüyle satışına karar verildiği.

Satış Şartnamesi'nde idare konumunda TOKİ'nin yer aldığı, özel hukuk tüzel kişisi niteliğini haiz olan Emlak Yönetim Hizmetleri ve Ticaret A.Ş.'nin aracı konumunda olduğu, satılan taşınmazların TOKİ'nin mülkiyetinde olduğu, ihalenin Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği'nde belirtilen" Açık Artırmalı Satış Yöntemi" ile gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır.

Ayrıca, … tarih ve … sayılı "Arsa Satış İhalesi" konulu Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Emlak Dairesi Başkanlığı'nın "Başkanlık Makamı"na hitaplı yazısında, idarelerine ait taşınmazların satışının 10/09/2020 tarihinde imzalanan sözleşme gereği Emlak Yönetim Hizmetleri ve Tic. A.Ş. aracılığı ile gerçekleştirileceği, yapılacak arsa satış işlemlerine ilişkin satış sözleşmelerinin idareleri adına Emlak Yönetim Hizmetleri ve Tic. A.Ş. tarafından imzalanacağı, ayrıca satış işlemlerinde Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Satış, Devir, İntikal, Kiraya Verme, Trampa, Sınırlı Ayni Hak Tesisi ve Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı İhale Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağı hususlarına yer verildiği görülmüştür.

Olayda, satış işlemlerini Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş, özel hukuk tüzel kişisi konumunda olan ticaret şirketi gerçekleştirmiş ise de, işlemin tesis makamı olarak Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nı kabul etmek gerekmektedir. Toplu Konut İdaresi Başkanlığı bünyesindeki arsaların satışının, emlak yönetim şirketi tarafından, idare adına ve aracı konumda gerçekleştirildiği; öte yandan davacı ile idare arasında devam eden bir kira sözleşmesi bulunmadığı gibi, kira sözleşmesinin sona ermesinin akabinde ihale işlemlerinin idari makam tarafından idari usullerle gerçekleştirildiği anlaşıldığından, ortada özel hukuk sözleşmesinden kaynaklı uyuşmazlığın da bulunmadığı açıktır.

Bu itibarla, taşınmazların özel hukuk kurallarına tâbi olarak satışa çıkarıldığı ve anılan uyuşmazlığın kira sözleşmeleri uyarınca taraflar arasındaki özel hukuk ilişkisinden doğan bir ihtilaf olarak nitelendirilmek suretiyle adli yargının görev alanına girdiği gerekçesiyle davanın görev yönünden reddi yolunda verilen temyize konu Mahkeme kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, İdare Mahkemesi'nce davanın görev yönünden reddine dair verilen kararında Dairemizin 29/11/2022 tarih ve E:2021/2891, K:2022/4461 sayılı kararı ile 29/12/2022 tarih ve E:2021/3883, K:2022/5401 sayılı kararının da aynı yönde olduğu belirtilmiş ise de, anılan kararlara konu uyuşmazlıklarda, açık artırma ile satış yetkisinin imzalanan Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı Sözleşmesi'nin 5. maddesi uyarınca adi ortaklıkta olduğu, olayda idarenin kamu gücünü kullanarak tesis ettiği tek taraflı bir işlemin olmadığı,

alışveriş merkezinin özel hukuk kurallarına tâbi olarak satışa çıkarıldığı ve uyuşmazlığın imzalanan sözleşme ile taraflar arasındaki özel hukuk ilişkisinden kaynaklandığı gerekçesiyle davanın adli yargı yerlerince karara bağlanması gerektiği hususlarına yer verilmiş olup, gerek uyuşmazlık konusu olay gerekse taraf iddiaları açısından dava konusu olaya emsal teşkil edecek bir uyuşmazlık olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.