Danıştay 13. Daire E.2023/740 K.2025/1180

Davacının iddiaları

Davacı tarafından, alkollü içki satışı ve pazarlaması faaliyetinde bulunduğu, söz konusu düzenlemenin sektör açısından ciddi sorun oluşturduğu ve ticareti durma noktasına getirdiği, sadece cam şişede alkollü içkilerin piyasaya arzına yönelik düzenlemenin ithal ettikleri ve birçok işletme tarafından talep edilen insan sağlığı ve ambalajın imhası bakımından çok daha sağlıklı olan porselen veya seramik malzemeden yapılmış ambalaja sahip ürünlerin ithalatının engellendiği, cam harici sağlıklı ambalajların da bulunduğu, düzenlemenin eksik olduğu, cam harici porselen ve seramik ambalaja sahip tüm ürünlerin ticareti ve piyasaya arzının bu düzenleme ile durduğu, düzenleminin amacına aykırı olarak firmaları mağdur ettiği ileri sürmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı tarafından, usul yönünden, davanın süre, husumet, derdestlik, kesin hüküm ve zamanaşımı yönlerinden reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise ilgili birimlerden görüş alındığı, davacının seramik ve porselenin daha sağlıklı olduğu iddiasını ispatlayıcı bilgi ve belge sunmadığı, alkol satışı ve tüketimini kolaylaştırıcı taleplere olumsuz yaklaşmak maksadıyla bu tarz bir düzenlemenin yapıldığı, alkolün metal veya karton kutu ile üretimi yapılıp erişim ve taşıması kolaylaştırılıp diğer sıvı gıda ürünlerine benzer hale getirilerek tüketilmesinin kolaylaşmasının toplum sağlığını etkileyeceği ve gençlerin özenmesini sağlayacağı düşüncesiyle cam ambalaj zorunluluğunun getirildiği, düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ... DÜŞÜNCESİ

Dava; 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesiyle değiştirilen anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Görevler" başlıklı 4/B maddesinde, "(...) d) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması,

analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek. (...) f) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek..." Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.

Aynı Yasanın "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinde, "B) Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, tütün mamulleri, makaron ve yaprak sigara kâğıdı üretim tesislerinin kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması,

Dünyada ve Türkiye'deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kuralı yer almaktadır

Söz konusu kurala dayanılarak çıkartılan ve 06/06/2003 tarih ve 25130 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrası, 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesiyle değiştirilerek, davaya konu bu düzenlemede, "Bira haricindeki alkollü içkiler, sadece cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilir." kuralına yer verilmiştir.

Dava konusu değişiklikle ilgili olarak, "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticareline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik Taslağı"nın genel gerekçesinde, "5607 sayılı Kanun ve ilgili düzenlemeler uyarınca alkollü içkilerde bandrol uygulaması zorunluluğuna karşın 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilere bandrol uygulanmaması nedeniyle piyasadaki bandrolsüz alkollü içkilerin arzının önlenmesini, büyük ambalajlı alkollü içkilerin piyasa riskinin ortadan kaldırılmasını, alkollü içki ambalaj hacimlerinde alt ve üst sınırın belirlenmesini teminen,

Yönetmeliğin 'Piyasaya arz' başlıklı 13. maddesinin değişik altıncı fıkrası yeniden düzenlenmiştir. Öte yandan, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzını önlemek üzere Yönetmeliğin yine 13. maddesinde bira hariç, alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Ayrıca, yaptırımların 4733 ve 4250 sayılı Kanunlar ile düzenlenmiş olması nedeniyle Yönetmeliğin 'Yaptırımlar' başlıklı 20. maddesinde 4733 ve 4250 sayılı Kanunlara atıf yapılmak suretiyle değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklik dolayısıyla söz konusu maddede yer alan, süresi içerisinde dağıtım yetki belgesinin yenilenmemesi ile ilgili hüküm düzenlenmiştir.

Son olarak yapılan değişikliklere ilişkin geçiş süreçleri için geçici hükümler düzenlenmiştir." gerekçesine yer verilmiş, dava konusu olan değişikliğin 2. maddesinin ilgili kısmının gerekçesi, "... öte yandan, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzını önlemek üzere Yönetmeliğin yine 13. maddesinde bira hariç, alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi şeklinde düzenleme yapıldığı" ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için gerekli tedbirlerin alınmasının, yine bu piyasada yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmenin, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği ve piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yapmanın davalı idarenin görevleri arasında olduğu, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usûl ve esasların Yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Nitekim, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemelere Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te yer verildiği görülmektedir.

Bu kapsamda, davalı idarece alkol piyasasını denetleme ve güvenliğini sağlamak için gerekli tedbirleri alma yetkisi kapsamında dava konusu edilen Yönetmelik değişikliğinin 2. maddesi ile değiştirilen anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasında, bira haricindeki alkollü içkilerin sadece cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edileceği kurala bağlanmış, ve bu kuralın gerekçesi olarak,

diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzının önlenmesi gösterilmiş ise de, alkollü içkinin cam haricinde materyalde bulunmasının tüketicinin erişimi için nasıl bir kolaylık sağladığı, diğer bir ifade ile cam materyalde alkollü içki satışının tüketicinin ulaşması bakımından nasıl bir zorluk oluşturduğu hususunda gerekli açıklamaların ve makul gerekçelerin ortaya konulamadığı,

ayrıca söz konusu düzenlemede düşük alkol oranına sahip olması nedeniyle alkollü içki türleri arasında biranın istisna tutulmasının, benzer özellikte olan diğer alkollü içkiler açısından eşitsizlik oluşturacağı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesiyle değiştirilen anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasının iptali gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

"Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticareline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik Taslağı"nın genel gerekçesinde, "5607 sayılı Kanun ve ilgili düzenlemeler uyarınca alkollü içkilerde bandrol uygulaması zorunluluğuna karşın 5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilere bandrol uygulanmaması nedeniyle piyasadaki bandrolsüz alkollü içkilerin arzının önlenmesini, büyük ambalajlı alkollü içkilerin piyasa riskinin ortadan kaldırılmasını, alkollü içki ambalaj hacimlerinde alt ve üst sınırın belirlenmesini teminen,

Yönetmeliğin 'Piyasaya arz' başlıklı 13. maddesinin değişik altıncı fıkrası yeniden düzenlenmiştir. Öte yandan, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzını önlemek üzere Yönetmeliğin yine 13. maddesinde bira hariç, alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Ayrıca, yaptırımların 4733 ve 4250 sayılı Kanunlar ile düzenlenmiş olması nedeniyle Yönetmeliğin 'Yaptırımlar' başlıklı 20. maddesinde 4733 ve 4250 sayılı Kanunlara atıf yapılmak suretiyle değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklik dolayısıyla söz konusu maddede yer alan, süresi içerisinde dağıtım yetki belgesinin yenilenmemesi ile ilgili hüküm düzenlenmiştir.

Son olarak yapılan değişikliklere ilişkin geçiş süreçleri için geçici hükümler düzenlenmiştir." gerekçesine yer verilmiş, dava konusu olan değişikliğin 2. maddesinin ilgili kısmının gerekçesi, "... öte yandan, diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzını önlemek üzere Yönetmeliğin yine 13. maddesinde bira hariç, alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmesi şeklinde düzenleme yapıldığı" şeklinde ifadelere yer verilmiştir.

Davalı idarece ... tarih ve ... sayılı yazıyla anılan Yönetmelik taslağı hakkında ilgili idarelerin ve sektör temsilcilerinin görüş ve önerilerini 09/07/2022 tarihine kadar göndermeleri istenilmiş, taslak hakkında sunulan görüş ve öneriler değerlendirildikten sonra "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" 02/02/2023 tarih ve 32092 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış, anılan Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Görevler" başlıklı 4/B maddesinde, "Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür. (...) d) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek. (...)

f) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek (...)".

"Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinde, "B) Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, tütün mamulleri, makaron ve yaprak sigara kâğıdı üretim tesislerinin kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması,

Dünyada ve Türkiye'deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen anılan yönetmeliğin 13. maddesinin 6. ve 16. fıkraları ile 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerin iptali istemiyle açılan davada, Dairemizce anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "bira hariç 300 cl’den büyük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ithal edilemez, üretilemez ve piyasaya arz edilemez" kısmı ile 16. fıkrasının ve 4. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 13. ve 14. maddelerinin iptali,

aynı Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasının "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkiler ile" kısmı yönünden ise davanın reddi yolunda verilen 24/01/2024 tarih ve E:2023/407, K:2024/376 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının davalı idarece temyiz edilmesi üzerine, dava konusu edilen Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrası yönünden Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/05/2024 tarih ve E:2024/952, K:2024/1114 sayılı kararıyla;

"Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrası incelendiğinde; dava konusu edilen Yönetmelik değişikliğinin 2. maddesi ile değiştirilen anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin 16. fıkrasında, bira haricindeki alkollü içkilerin sadece cam malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edileceği kurala bağlanmıştır.

Söz konusu kuralın gerekçesi olarak, davalı idarece diğer alkollü içkilere göre düşük alkol oranına sahip bira haricindeki alkollü içkilerin tüketicilerin erişimini kolaylaştıracak ambalaj materyalleriyle piyasaya arzının önlenmesi olduğu, halihazırda kapsama alınan ürünlerin çok büyük kısmının cam materyaller ile üretildiği, cam materyallerin insan sağlığı, çevre kirliliğinin önlenmesi ve ürün kalitesi üzerindeki olumlu etkileri bulunduğu, sektör temsilcileri ile yapılan görüşmelerde bu düzenlemenin olumlu karşılandığı.

Yönetmelik değişikliğine ilişkin hazırlık sürecinde görüşü alınan Gıda Kontrol Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı görüş yazısında, çinko ve çinko ile galvanize edilmiş malzemeler ile bira hariç, alkollü içkilerin plastik malzemeden yapılmış ambalaj ile piyasaya arz edilmemesi yönünde görüş bildirildiği; biranın raf ömrü, tüketim oranı ve tüketim şekli dikkate alındığında kapsama alınmaması konusunda üreticilerin de talepleri doğrultusunda kapsam dışına alındığı, Sağlık Bakanlığının konuya ilişkin görüş yazısında.

"Bira haricindeki alkollü içkilerin teneke ambalajlarda satışa sunulmasının bu ürünlerin taşınmasını kolaylaştıracağı, şişeye göre daha az maliyet oluşacağından bu ürünlerin fiyatlarının daha düşük olacağı, kola ve meyve suyu gibi alkolsüz içeceklere benzetilebileceği, halka açık park, bahçe gibi kamu alanlarında toplum içerisinde ayırt edilemeyeceğinden rahatlıkla tüketilebileceği düşünülmektedir.

Bu kapsamda; gerek bağımlılıkla mücadele çalışmalarındaki ulusal politikamız, gerekse Anayasının 58. maddesi kapsamında devetin, gençleri alkol ve bağımlılık yapıcı maddelerin kullanımından korumaya yönelik görev ve sorumlulukları göz önünde bulundurularak, alkollü içikilere erişimi kolaylaştıracak girişimlerin önlenmesi ve bira dışındaki diğer alkollü teneke ambalajlar ile piyasaya arz edilmesine müsaade edilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir." şeklinde görüş belirtildiği, bira kategorisinde kayıp ve kaçağın, vergisiz kayıt dışı satışın ve sahte üretimin yok denecek kadar az olduğu, biranın ÖTV oranının düşük olması,

üretim ve pazarlama maliyetinin yüksek olması gibi nedenlerle kaçak üretim ve satışının cazip olmadığı yönünde açıklamalara yer verilerek bu hususlara yönelik gerekli bilgi ve belgelerin sunulduğu görülmüştür.

Aktarılan açıklamalar çerçevesinde, alkollü içkinin cam haricinde materyalde bulunmasının, insan sağlığı, çevre kirliliğinin önlenmesi, ürün kalitesi ve piyasa güvenliği konularındaki önemi ve ilgili kurum ve kuruluşlar ile sektör temsilcilerinin görüşleri doğrultusunda gerekli olduğu, biranın kapsam dışında tutulmasının piyasa riski, ürün güvenliği ve diğer hususlar açısından etkileri yönündeki diğer açıklamaların da kabul edilebilir olduğu anlaşıldığından,

4733 sayılı Kanun'a göre alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için gerekli tedbirleri almak, piyasada yasa dışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği ve piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yapmakla görevli olan davalı idarece sahip olunan yetkinin, Yönetmelik değişikliği ile kamu yararına uygun şekilde kullanıldığı sonucuna varılmaktadır.

Bu itibarla, 4733 sayılı Kanun'la verilen yetki çerçevesinde yapılan dava konusu Yönetmelik değişikliğinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır." gerekçesiyle iptal kararının bozulmasına karar verildiği, Dairemizce 24/12/2024 tarih ve E:2024/2173, K:2024/5808 sayılı kararla bozma kararına uyularak bozulan kısım yönünden de davanın reddine karar verildiği görülmüştür. Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik kuralına yönelik davanın İdari Dava Daireleri Kurulunun yukarıda aktarılan gerekçesiyle reddedildiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.