Danıştay 13. Daire E.2024/1760 K.2024/3545

Dava konusu istem: İstanbul ili, Beylikdüzü ilçesi, ... İlkokulu kantininin ...tarih ve ... sayılı Beylikdüzü İlçesi Kantin Muhammen Bedel Tespit Komisyonu kararı ile tespit edilen 20.000,00-TL muhammen bedel üzerinden 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu uyarınca pazarlık usulüyle kiraya verilmek üzere ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; uyuşmazlığa konu okulda kantin işletmeciliği yapan davacı tarafından, kira bedelinin 20.000,00-TL olarak belirlenmesine ilişkin ...tarih ve ... sayılı muhammen bedel tespit komisyonu kararının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı, uyuşmazlıkta taraflar arasındaki ilişkinin "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"nden kaynaklandığı,

01/09/2018 tarihinde imzalanan kiralama sözleşmesinin 5. yılına ilişkin olduğu ve kira artışının da bu Sözleşme'nin 6. maddesi uyarınca gerçekleştiği, davacının asıl talebinin kira bedelinin tespiti ve kira sözleşmesinin uyarlanması niteliğinde olduğu anlaşılmış olup, uyuşmazlığın taraflar arasında özel hukuk hükümlerine göre imzalanan sözleşmeden kaynaklandığı ve sözleşme hukuku kurallarına göre adli yargıda görülmesi ve çözümlenmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle davanın görev yönünden reddine karar verilmiş, bu karara karşı kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde ... Bölge İdare Mahkemesi nezdinde istinaf yoluna başvurulabileceği belirtilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; uyuşmazlığın, ihale işleminden doğan uyuşmazlık mahiyetinde olduğu anlaşıldığından, ihale işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü uygulanarak çözümlenmesi gerektiği, bu itibarla, İdare Mahkemesi'nce verilen kararın 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi uyarınca ivedi yargılama usulüne göre doğrudan temyize tabi olduğu ve ivedi yargılama usulüne tabi olan davalarda istinaf kanun yoluna başvurulması mümkün olmadığından işin esası incelenmeksizin dosyanın Danıştay'a gönderilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dosyanın Danıştay'a gönderilmesi amacıyla Mahkemesi'ne iadesine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, uyuşmazlığın kira bedelinin artırılmasına ilişkin idari işlemin iptali isteminden kaynaklandığı, muhammen bedel tespit komisyonu tutanağının kamu gücü kullanılarak tek taraflı olarak tesis edildiği, dolayısıyla kira bedelinin idari işlemle artırılmış olduğu ve uyuşmazlığın çözümünde idari yargının görevli olduğu, kira artırımının hem sözleşmeye hem mevzuata aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı ile ... İlkokulu Okul-Aile Birliği arasında İstanbul ili, Beylikdüzü ilçesi, ... İlkokulu kantininin kiraya verilmesine ilişkin 04/12/2018 tarihli "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi" imzalanmıştır.

Anılan sözleşmenin süresi dolduğundan bahisle ...tarih ve ... sayılı Beylikdüzü İlçesi Kantin Muhammen Bedel Tespit Komisyonu kararı ile, söz konusu kantinin 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulüyle kiraya verilmesi işinde muhammen bedel 20.000,00-TL olarak belirlenmiştir.

Bunun üzerine, 04/12/2018 tarihinde imzalanan sözleşmenin süresinin sona ermediği, Covid-19 nedeniyle söz konusu kantinin 1,5 yıl boyunca işletilemediği, Sözleşme'nin 21. maddesi uyarınca söz konusu sürenin kira süresine eklenmesi gerektiği, bu durumda sözleşme süresinin 2025 yılı Mart ayına kadar uzadığı, muhammen bedel tespit komisyonunca bedel tespitinin somut belge ya da gerekçe olmaksızın yapıldığı, bedel tespitinde ileri sürülen gerekçelerin çelişkili olduğu iddialarıyla bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "Kapsam ve nitelik" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin görevine giren uyuşmazlıkların çözümü, bu Kanunda gösterilen usullere tabidir." kuralına yer verilmiş.

"İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları ve idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları idari dava türleri olarak sayılmış.

"İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda söz konusu yargılama usulünün uygulanacağı; (g) bendinde, verilen nihai kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabileceği kurala bağlanmış.

"İstinaf" başlıklı 45. maddesinin sekizinci fıkrasında, ivedi yargılama usulüne tabi olan davalarda istinaf yoluna başvurulamayacağı kuralı yer almıştır.

2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri Ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanunun "Tek hakimle çözümlenecek davalar" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında, uyuşmazlık miktarı yirmibeşbin Türk Lirasını aşmayan, konusu belli parayı içeren idari işlemlere karşı açılan iptal davaları ile tam yargı davalarının idare mahkemesi hakimlerinden biri tarafından çözümleneceği kurala bağlanmıştır.

09/02/2012 tarih ve 28199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin "Birlik gelirleri" başlıklı 15. maddesinde, okulların bünyesindeki kantin ve benzeri yerlerin işlettirilmesi, gerektiğinde işletilmesinden elde edilen gelirler Birliğin gelirleri arasında sayılmış; "Kiralama usulü ve işlemleri" başlıklı 20. maddesinde, Birlik tarafından kantin ve benzeri yerlerin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulü ile kiraya verileceği kurala bağlanmıştır.

Davacı ile ... İlkokulu Okul-Aile Birliği arasında ... İlkokulu kantininin kiraya verilmesine ilişkin 04/12/2018 tarihli "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"nin "Sözleşmenin süresi ve yıllık artışları" başlıklı 6. maddesinde, kira sözleşmesinin süresinin beş yıl olduğu kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdari yargının görev alanı, idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek taraflı tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır.

İdari yargı mercilerinde yargısal denetimi yapılarak çözümlenecek uyuşmazlıklarda, öncelikle davaya konu işlemin idari bir işlem olup olmadığı hususunun, başka bir anlatımla idare hukuku kurallarına göre tesis edilen, kamu gücüne dayanarak diğer tarafın rızasını aramaya gerek olmaksızın hukuki durumda tek yanlı irade açıklamasıyla değişiklik meydana getiren bir işlem olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir. İdari makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tabi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir.

İdari yargının görev alanına girecek idari işlemler, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık halinde idari yargıya tabi olan kamu gücüne dayanan hukuki işlemler; yani hukuki sonuç açıklamaya yönelik tek yanlı irade açıklamalarıdır. (İdare Hukuku Cilt I; Gözler, Kemal; Ekin Kitabevi Yayınları, 2019, Bursa, s.764)

2577 sayılı Kanunun 1. maddesinin ilk fıkrası uyarınca idari yargının görevine giren uyuşmazlıkların çözümü bu Kanun'da gösterilen usullere tabidir. Anılan Kanun'un 20/A maddesinde yer verilen ivedi yargılama usulü öncelikle ve süratle sonuçlandırılması önem taşıyan bazı idari dava türleri için öngörülen özel bir yargılama usulü olup ivedi yargılama usulüne tabi olan uyuşmazlıklarla ilgili olarak ilk derece mahkemelerince verilen kararlara karşı doğrudan temyiz kanun yoluna başvurulabileceği açıktır.

İhale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda görevli yargı mercinin ve uygulanacak yargılama usulünün tespit edilebilmesi için ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklardan ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

İhale işlemlerine ilişkin idari usulü düzenleyen temel kanunlardan olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 4. maddesinde, ihalenin, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla işin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve yetkili mercilerin onayı ile tamamlanan sözleşmeden önceki işlemleri"; 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4. maddesinde ise, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri" ifade ettiği belirtilmiştir.

İhale aşamasındaki işlemler yönünden sözleşme imzalanana kadar, sözleşme imzalansa dahi sözleşme ilişkisinden bağımsız olan ve ondan ayrılabilen ihale süreciyle ilişkili olan işlemler kamu gücüne dayalı olarak tesis edilen idari işlemler olarak değerlendirilmektedir. Nitekim, Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile, ihale sürecinde sözleşme öncesi işlemlerin ihale işlemi, dolayısıyla idari işlem olmaları nedeniyle idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmiş ve bu yöndeki kararlar istikrar kazanmış bulunmaktadır. Öte yandan, bu kanuni tanımlamalar ve istikrar kazanan içtihatlar dikkate alınarak ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte idarece tesis edilen işlemlerin ivedi yargılama usulüne tabi ihale işlemleri olduğunun kabulü gerekir.

Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından ...tarih ve ... sayılı Beylikdüzü İlçesi Kantin Muhammen Bedel Tespit Komisyonu kararının, Muhammen Bedel Tespit Komisyonu'nca uyuşmazlığa konu kantinin 7.332,00-TL olan kira bedelinin 20.000,00-TL olarak tespit edilmesi işlemi olarak nitelendirildiği ve mevcut kira sözleşmesinin süresinin dolmadığı ve kira artış miktarının fahiş olduğu iddialarıyla anılan işlemin iptalinin istenildiği, İdare Mahkemesince de davacının talebinin kira bedelinin tespiti ve kira sözleşmesinin uyarlanması niteliğinde olduğu, bu nedenle uyuşmazlığın kantin kira sözleşmesinden kaynaklandığının değerlendirildiği anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlığın, davacı ile ... İlkokulu Okul-Aile Birliği arasında 04/12/2018 tarihinde imzalanan "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"ne konu kantinin kira bedelinin artırılmasından mı yoksa anılan sözleşme sona erdiğinden söz konusu kantinin yeniden ihaleye çıkarılmasından mı kaynaklandığı hususunda tereddüte düşüldüğünden, Dairemizin 12/06/2024 tarih ve E:2024/1760 sayılı ara kararı ile davalı idare ve ...

İlkokulu'ndan, 04/12/2018 tarihli "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"nin dava konusu işlem tarihi itibarıyla sona erip ermediği, uyuşmazlık konusu muhammen bedel tespitinin 04/12/2018 tarihli sözleşmeye konu kantinin kira bedelinin yeniden tespiti amacıyla mı yoksa söz konusu kantinin 2886 sayılı Kanun uyarınca yeniden ihaleye çıkarılması kapsamında mı yapıldığı sorulmuş, bu hususlara ilişkin tüm bilgi ve belgelerin gönderilmesi istenilmiştir.

Davalı idarenin 01/08/2024 tarihli cevabi yazısı eki bilgi ve belgeler incelendiğinde, ... tarih ve ... sayılı Kaymakamlık Olur'u ile 04/12/2018 tarihli "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi"nin süresi dolduğundan yeniden kira bedelini tespit etmek üzere "Kantin Kirası Muhammen Bedel Tespit Komisyonu" oluşturulduğu, 20/09/2023 tarih ve 84635294 sayılı Beylikdüzü Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işlemiyle söz konusu komisyon üyelerinin belirtilen gün ve saatte toplanmasına karar verildiği, bu işleme istinaden ...

İlkokulu kantininin 5 yıl süreyle kiraya verilmek üzere yeniden ihaleye çıkarıldığı, bu kapsamda ...tarih ve ... sayılı Beylikdüzü İlçesi Kantin Muhammen Bedel Tespit Komisyonu kararı ile anılan kantinin 2886 sayılı Kanun uyarınca pazarlık usulüyle kiraya verilmesine ilişkin ihalede muhammen bedelin 20.000,00-TL olarak belirlendiği, ... tarih ve ... sayılı ihale komisyonu kararı ile ihalenin kantinin mevcut kiracısı olan davacının üzerinde bırakıldığı, ihale kararının 18/10/2023 tarihli ihale onayıyla kesinleştiği ve davacı ile 02/10/2023 tarihinde "Okullarda Bulunan Kantin ve Benzeri Yerleri Kiralama Sözleşmesi" imzalandığı,

davacının sözleşmeyi kira artışı mevzuata aykırı olduğundan bahisle ihtirazi kayıtla imzaladığı ve akabinde işbu davanın açıldığı anlaşılmıştır.

Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, uyuşmazlığın ... İlkokulu kantininin Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği ve 2886 sayılı Kanun uyarınca yeniden ihaleye çıkarılması kapsamında muhammen bedel tespitinden kaynaklandığı, davacının, mevcut kira sözleşmesinin süresinin dolmadığı iddiası dikkate alındığında, söz konusu kantininin yeniden ihaleye çıkarılmasına ve bu kapsamda belirlenen muhammen bedele itiraz edildiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, işbu davanın ... İlkokulu kantininin ...tarih ve ... sayılı Beylikdüzü İlçesi Kantin Muhammen Bedel Tespit Komisyonu kararı ile tespit edilen 20.000,00-TL muhammen bedel üzerinden 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu uyarınca pazarlık usulüyle kiraya verilmek üzere ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açıldığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte idarece tesis edilen işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlığın çözümünde idari yargı görevli olduğundan davanın görev yönünden reddine karar verilmesinde ve ivedi yargılama usulüne tabi olması gereken bu uyuşmazlıkta verilen karara karşı istinaf kanun yolunun gösterilmesinde usul kurallarına uygunluk bulunmamaktadır.

Öte yandan, uyuşmazlık belirlenen muhammen bedelle ihaleye çıkılmasına ilişkin işlemden kaynaklandığından iptali talep edilen ihale işleminin "konusu belli parayı içeren idari işlem" niteliğinde bulunmadığı anlaşıldığından, uyuşmazlığın mahkeme heyeti tarafından çözümlenmesi gerekirken, İdare Mahkemesi Hakimlerinden biri tarafından çözümlenerek karara bağlanmasında da usul kurallarına uygunluk bulunmamaktadır.